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ARTÍCULOS

Revista “Política y Estrategia” Nº 129, 2017, pp. 15-44

ISSN 0716-7415 (versión impresa) ISSN 0719-8027 (versión en línea)

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

Percepciones sobre la Responsabilidad de Proteger en América Latina

Jorge Riquelme Rivera, Fernando Guzmán Muñoz, Alexis Salgado Bravo

PERCEPCIONES SOBRE LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER EN AMÉRICA LATINA

JORGE RIQUELME RIVERA*

FERNANDO GUZMÁN MUÑOZ**

ALEXIS SALGADO BRAVO***

Cada vez que comprobamos el poder de convicción que tienen las ideologías de la muerte, la tentación de refugiarnos en la repugnancia moral es fuerte, pero el asco es un pobre sustituto del pensamiento”.

Michael Ignatieff1.

RESUMEN

El trabajo analiza el desarrollo que ha seguido el concepto de la Responsabilidad de Proteger, un tema que todavía no cuenta con el consenso de la comunidad internacional. Asimismo, define las diversas posiciones que han adoptado sobre el particular los países de América Latina. En tal sentido, la idea que guía este trabajo es la necesidad de que la región alcance acuerdos mínimos sobre determinados temas del debate multilateral, como es el caso de la señalada noción de la Responsabilidad de Proteger, con el objeto de favorecer la inserción y presencia internacional de América Latina, de cara al escenario crecientemente multipolar que se está delineando en el mundo.

Palabras clave: Multilateralismo, Responsabilidad de Proteger, América Latina.

PERCEPTIONS ON THE RESPONSIBILITY TO

PROTECT IN LATIN AMERICA

ABSTRACT

This article analyzes the development of the concept of the Responsibility to Protect, which does not yet enjoy consensus within the international community. It also defines the diverse positions that the countries of Latin America have adopted regarding this issue. In this sense, the idea that guides this work is the need for the region to reach basic agreements on particular issues of the multilateral debate, as in the case of the aforementioned notion of Responsibility to Protect, in order to support the insertion and international presence of Latin America in view of the increasingly multipolar scenario that is shaping the world.

Key words: Multilateralism, Responsibility to Protect, Latin America.

1. A manera de introducción

El escenario global está marcado por la interdependencia. Los avances en las tecnologías, las comunicaciones y el transporte han supuesto un cambio drástico en el mundo, que ha tendido a una creciente integración de las sociedades y los mercados globales. Hoy más que nunca, los hechos que acontecen en alguna parte del globo pueden tener efectos inmediatos en otra latitud. Asimismo, el poder a nivel internacional se ha comenzado a repartir de una manera distinta, desde el bipolarismo propio de la Guerra Fría, a un transitorio unipolarismo estadounidense a principios de la década de los noventa y, últimamente, a un escenario crecientemente multipolar, como lo expresa el dinamismo y protagonismo que han alcanzado distintas instancias del mundo emergente, como son el BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) y el G-20. A ellos se suma recientemente una nueva visión en la política exterior en Estados Unidos, donde se busca que sus intereses nacionales se impongan, sin importar mayormente los pactos establecidos o la gobernanza global, lo que está poniendo en jaque el orden liberal construido desde el fin de la II Guerra Mundial.

Sin perjuicio de lo anterior, es necesario poner de relieve que los grandes conflictos -y escenarios complejos- actuales siguen siendo campo de batalla de las grandes potencias y las soluciones a estos deben pasar por los países hegemónicos, como es el caso de Irán y su programa nuclear, así como la situación de Siria. Además, los nuevos actores transnacionales, desde multinacionales con redes globales, sistemas de asociación políticas macroestatales o las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) enriquecen el entramado del poder global. Junto a estos actores de la sociedad civil organizada, cabe destacar la expansión de instancias institucionalizadas en el ámbito multilateral, cuya complejidad y competencias se han acentuado crecientemente a partir del fin de la Guerra Fría.

En dicho marco, el proceso de globalización y su secuela de interdependencia ha redundado en el incremento de los lazos entre los diversificados actores del escenario internacional, lo que ciertamente ha tenido consecuencias en el desdibujamiento de las fronteras y de los tradicionales intereses nacionales. Hoy es posible conocer en el acto lo que pasa en casi cualquier lugar del mundo y responder frente a ello. Pese a todo, no siempre la comunidad internacional reacciona, y cuando lo hace, en ocasiones, choca con intereses nacionales contrapuestos.

En tal contexto, existe un grupo de Estados, organismos y sociedad civil que están propugnando la consolidación de la Responsabilidad de Proteger como un instrumento jurídico moderno para proteger a la persona humana –así como su dignidad y su vida- fin último del sistema multilateral global. En tal sentido, la reconfiguración del concepto tradicional e inamovible sobre la soberanía, como un atributo propio y exclusivo del Estado nación independiente, ha estado al centro de los debates internacionales en materia de paz y seguridad, desde los cuales se ha tendido a favorecer un concepto renovado que considera la soberanía desde una perspectiva compartida, donde intervienen otros actores en complemento de los Estados2, por cuanto la comunidad de naciones no puede quedar impávida ante el sufrimiento humano. Así, la reconfiguración del concepto clásico de soberanía involucra una perspectiva distinta, asumida desde la idea de bien público global, en el cual los diversos actores internacionales y transnacionales tienen parte de responsabilidad en mantenerlo, pero a su vez, todos se benefician del mismo. En otras palabras, el hecho de mantener el control de un territorio definido e imponer reglas, en suma, el monopolio de la fuerza física por parte del Estado, es hoy día insuficiente. La protección de grupos humanos en peligro se transforma en responsabilidad de la comunidad internacional y, por lo tanto, la soberanía debe ser extensiva a todos quienes estén en condiciones de proteger a la humanidad, bien jurídico último a proteger de toda acción u omisión.

En consecuencia, hoy existe una conciencia global de responsabilidad compartida frente al horror. Conceptos como derechos humanos o genocidio son conocidos por una gran mayoría que intenta actuar en el seno de la comunidad de naciones, en un contexto donde los tradicionales atributos de los Estados-nación están siendo desafiados desde arriba y abajo. Desde arriba, por el desarrollo del derecho internacional y las instituciones multilaterales, como es el caso de la Corte Penal Internacional y, desde abajo, por los diversos movimientos sociales autonomistas que se aprecian actualmente en variados contextos de la región y el mundo. Desde luego, dicha situación supone desafíos de relevancia para los Estados, al momento de elaborar las políticas públicas, particularmente aquellas relacionadas con su actuación exterior y la defensa nacional.

El escenario contemporáneo, además, ha dado cuenta de una América Latina al margen de las prioridades estratégicas del mundo desarrollado. El foco de Estados Unidos está en el complejo contexto del Medio Oriente, el auge de China como potencia global y la situación de la península coreana; mientras Europa se encuentra preocupada de sus propios problemas derivados de la crisis financiera, económica, migratoria, por la emergencia del extremismo político y la dispersión de la unidad regional, como lo refleja la decisión de Reino Unido de retirarse de la Unión Europea, en el marco del denominado BREXIT. China, por su parte, expande su influencia a África y América Latina, al tiempo que busca una posición en el mundo desde su región, basándose en su capacidad comercial más que política. El lugar que América Latina ocupe en el futuro en el sistema internacional dependerá en gran medida de su capacidad de proyectar su peso en el sistema global, particularmente mediante su participación activa y articulada en el seno de los organismos multilaterales.

Considerando que actualmente el poder ya no se basa exclusivamente en los recursos, la población y la fuerza militar, la región debe optar por mecanismos más modernos de poder, como es el prestigio y la reputación derivados de la participación en el complejo multilateralismo actual. De ello dependerá la capacidad de la región de configurarse, ya no en una pasiva receptora de normas, si no en un actor global, creador activo de las reglas que ordenan la convivencia internacional. Como sostienen Joseph Tulchin y Ralph Espach:

“Para aquellos países que gozan de escaso poder en sentido realista, como sucede con los latinoamericanos, la participación en las instituciones internacionales difunde el poder y proporciona a los países un escenario para la negociación en donde pueden acrecentar su influencia en lo relativo a la construcción de los valores y reglas institucionales”3.

Pero las opciones que ha seguido la región en esta línea no han sido del todo prometedoras. La integración comercial en la zona todavía muestra importantes debilidades, aunque en el terreno político se observan avances importantes. Es el caso del dinamismo que evidencian la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), en el terreno de la cooperación latinoamericana. Aunque superpuestas, ambas instancias demuestran que los acuerdos pueden alcanzarse en variadas materias, como es el caso de las posiciones coordinadas que han adoptado los países en materia de desarrollo, considerando su condición común de países de renta media.

Sin embargo, todavía falta acuerdo en variadas materias de la política multilateral global, que podrían catalogarse como estratégicas para el renovado escenario internacional que se está configurando, atendida su trascendencia para la convivencia entre los países, tanto desde el punto de vista de los derechos humanos como de la paz y seguridad internacionales. Este ha sido el caso de las diversas percepciones que existen en la región sobre la reforma del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, donde cabe consignar que –en el marco de las negociaciones sobre la reforma de dicho órgano- Argentina, Colombia y México, por ejemplo, forman parte del grupo denominado “Unidos por el Consenso”, mientras Brasil forma parte del G-4 (Junto a Alemania, India y Japón).

En este orden de ideas, el presente trabajo analiza las distintas alternativas que han seguido los países de América Latina ante el concepto de la Responsabilidad de Proteger, una noción político-jurídica en pleno desarrollo, destinada a detener crímenes atroces contra los derechos humanos. Como se verá más adelante, en este plano se aprecian fuertes divergencias en las apreciaciones sobre dicho concepto, lo que ha dificultado una posición común ante este relevante tema en plena discusión en el marco de la comunidad internacional. Desde el ámbito de la seguridad y defensa esta temática resulta particularmente relevante, considerando su vinculación directa con una de las materias más visibles de Naciones Unidas, como son las operaciones de paz, en las cuales varios países latinoamericanos tienen una relevante participación, como es el caso de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay.

2. El surgimiento y desarrollo de la noción de la Responsabilidad de Proteger

Considerando el complejo marco general descrito más arriba, el debate sobre la intervención humanitaria y la autonomía política de los Estados ha formado parte importante de las discusiones de la comunidad internacional, lo que ha tenido relevantes consecuencias en la teoría y práctica del tradicional concepto de soberanía, propio del escenario mundial westfaliano.

Hasta ahora la conceptualización clásica sobre la soberanía estatal expresaba cuatro características principales: La autoridad interna, que implica que el Estado soberano posee la autoridad política suprema y el monopolio de la fuerza física legítima dentro del territorio; el control de las fronteras, que involucra que tiene la capacidad de regular los movimientos a través de sus límites; autonomía política, es decir, que puede escoger su política externa libremente y, por último, la no intervención, que envuelve que el Estado soberano es reconocido por otros Estados como una entidad independiente, estando libre de toda forma de injerencia externa4.

Hasta la década de los noventa, los Estados se mostraron reacios a intervenir en asuntos de la jurisdicción interna de otros países, lo que estuvo en el origen de graves desastres humanitarios en ese período. En opinión del abogado de derechos humanos, Roberto Garretón:

“…a la vanguardia de estas posturas estaban los países socialistas, pero, también los Estados débiles y de bajos estándares en derechos humanos que tenían pavor de ser intervenidos por las grandes potencias. La única intervención unilateral, que tuvo simpatía popular en gran parte del mundo fue la de Vietnam en Camboya en octubre de 1979, la que logró terminar con el genocidio que se estaba perpetrando…”5.

En tal contexto, el académico y diplomático sudanés, Francis Deng, introdujo en 1993 en el debate internacional el concepto de “soberanía como responsabilidad”. En su conceptualización, los Estados pasaban a entenderse como entidades al servicio del individuo, concibiendo a la soberanía ya no como control y poder, sino esencialmente como responsabilidad ante sus propios ciudadanos. La soberanía, en los términos de Deng, se relacionaba entonces con las obligaciones fundamentales de los Estados en torno al mantenimiento de estándares mínimos de seguridad y bienestar social de la población siendo, en tal sentido, responsables ante las comunidades nacional e internacional6.

A juicio de Roberta Cohen, otra contribución inexplorada a la conceptualización sobre la Responsabilidad de Proteger fue la realizada por el expresidente de Estados Unidos, Jimmy Carter, quien puso el tema de los derechos humanos en un lugar prioritario de su administración. En tal sentido, particularmente relevante resulta su intervención en la Asamblea General de las Naciones Unidas, en 1977, cuando señaló que “Ningún miembro de las Naciones Unidas puede afirmar que el maltrato de sus ciudadanos es únicamente su propio negocio”, desafiando las nociones tradicionales sobre la soberanía estatal7

Bajo este enfoque, desde África por ejemplo, Estados como Lesotho, Malawi, Senegal, Sudáfrica y Tanzania, entre otros, participaron en los grupos de trabajo que llevaron a la adopción de un proyecto de estatuto de la Comisión de Derecho Internacional (CDI) en 1994 en el seno de la Comisión Internacional de Justicia. Asimismo, en 1997 catorce Estados de la Comunidad de Desarrollo para el Desarrollo África Austral (SADC) se reunieron en Pretoria, donde acordaron diez principios básicos que querían incluir en el futuro Estatuto de Roma8. Junto a ello, cabe destacar que ya en la Carta Constitutiva de la Unión Africana, del año 2000, se aprecian atisbos de lo que más adelante será el concepto de la Responsabilidad de Proteger.

La rearticulación conceptual planteada por Deng, el movimiento de África por buscar instancias judiciales legítimas internacionalmente, así como las atrocidades de Ruanda, Bosnia Herzegovina, Sudán, entre otras, sirvieron de base política y teórica para la constitución de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (ICISS, por su sigla en inglés -International Comission on Intervention and State Sovereignty), establecida en 2000 y liderada por el excanciller australiano Gareth Evans y el ex Asesor Especial del Secretario General de Naciones Unidas para África Mahmoud Sahnoun.

Como señala Juan José Lucci, sería en el año 2000 cuando el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, exhortaría a la comunidad internacional a buscar una solución sobre el rol que la Organización debería cumplir frente a las violaciones masivas de derechos humanos. Como respuesta a esta problemática se crearía la señalada Comisión, integrada por expertos de todo el mundo y financiada por el gobierno canadiense. En su informe final, y recogiendo las señeras ideas planteadas por Deng, la Comisión plantearía que:

“…la soberanía no es un privilegio sino una responsabilidad, siendo una prioridad de cada Estado velar por la protección de su propia población. La Responsabilidad de Proteger es un concepto que nace de esta Comisión y que tiene como mayor objetivo paliar los errores cometidos en el pasado y evitar cualquier tipo de arbitrariedad a la hora de proteger a la población en peligro”9.

La Comisión plantearía por primera vez el concepto de la Responsabilidad de Proteger, con el fin de contribuir a poner freno a las violaciones masivas a los derechos humanos, derivados de conflictos internos, tan recurrentes en el escenario internacional de la postguerra fría. Al respecto, Garretón señala que “la idea fue adoptar decisiones pensando en nosotros los pueblos, los que necesitan protección, y no en los Estados interesados en intervenir, y siempre con un carácter supletorio de la obligación del Estado, primer y principal obligado de proteger”10. En el fondo, la ICISS buscaba avanzar en un acuerdo sobre la manera de responder a las cada vez más recurrentes crisis internacionales, buscando fortalecer las soluciones multilaterales, en el marco del pleno respeto del derecho internacional.

El principal aporte de la ICISS fue cambiar los términos de la discusión que hasta ese momento predominaba en el debate multilateral, en torno a las posibilidades de la denominada intervención humanitaria, enfocándose ya no en el derecho a intervenir –asociado con el unilateralismo-, sino en la responsabilidad de los Estados de proteger a las poblaciones amenazadas, es decir, la superación del enfoque de la Seguridad del Estado, de su propia existencia, poder y fronteras, hacia la protección del ser humano. En ello, el concepto de Seguridad Humana, introducido en 1994 por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y desarrollado por la Comisión de Seguridad Humana en su Informe “Seguridad Humana Ahora”, de 2003, fueron un pilar teórico y político clave. Como señala Orchard, al introducir la ICISS por primera vez el concepto de la Responsabilidad de Proteger, rearticulaba el debate sobre la legalidad y la legitimidad de las intervenciones humanitarias11, cuestionando aquellas interpretaciones jurídicas de la no intervención como un principio absoluto, derivado de la igualdad jurídica de los Estados, establecida tras la paz de Westfalia. De este modo, la soberanía pasaba a concebirse como un concepto dual que implicaba, por un lado, una responsabilidad hacia la propia población del Estado y, por otro, como una cuestión de responsabilidad ante la comunidad de naciones, la que no podría quedarse impávida ante el sufrimiento humano.

La Responsabilidad de Proteger, en consecuencia, surgió con el propósito esencial de guiar la reacción internacional ante la comisión de cuatro crímenes: el genocidio, los crímenes de guerra, los crímenes contra la humanidad y las limpiezas étnicas. A juicio de Thomas Legler, “uno de los principales objetivos de este nuevo principio se halló en la no arbitrariedad a la hora de proteger a la población en peligro: no más Ruanda, no más Somalia, no más Kosovo”12.

Según la ICISS, este nuevo principio internacional representa una “norma emergente”, que actúa como un concepto paraguas, que también involucra la responsabilidad de reaccionar, la responsabilidad de prevenir y la responsabilidad de reconstruir. Además, dispone que la comunidad internacional, a través del Consejo de Seguridad, tiene la obligación de actuar para proteger a las poblaciones amenazadas si el Estado es incapaz o se niega a hacerlo13. En otras palabras, si el Estado afectado está incumpliendo con su obligación de proteger, y solo entonces, el Consejo de Seguridad podría considerar el uso de la fuerza. Predominaría de este modo la Responsabilidad de Proteger antes que el tradicional principio de no intervención y de inviolabilidad de las fronteras.

Con estos antecedentes, el año 2004 el Grupo de Alto Nivel de Naciones Unidas sobre Amenazas, Desafíos y Cambio endosó la noción de Responsabilidad de Proteger, que luego fue incorporada en el informe del Secretario General “Un concepto más amplio de la libertad” de 2005. Con esa base, la Responsabilidad de Proteger fue adoptada en la Cumbre Mundial de 2005, en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas (párrafos 138-139 del Documento Final) y reafirmada por el Consejo de Seguridad, en su resolución 1674 del año 2006. Como señala Xenia Avezov, el concepto adoptado por la Asamblea General en 2005 redefinirá el alcance de la responsabilidad nacional e internacional hacia los civiles, dividiendo la responsabilidad de la protección de las poblaciones contra el genocidio, los crímenes de guerra, los crímenes de lesa humanidad y la limpieza étnica en tres pilares. La primera es la responsabilidad primordial de un Estado de proteger a su población contra esos crímenes. La segunda es la responsabilidad de la comunidad internacional de ayudar al Estado a hacerlo. La tercera es la responsabilidad de la comunidad internacional de utilizar “medios diplomáticos, humanitarios y otros medios pacíficos apropiados” para ayudar a proteger a la población si el Estado no lo hace (o, de hecho, si perpetra la atrocidad), con el uso colectivo de la fuerza bajo el mandato del Consejo de Seguridad como último recurso14.

En este punto, cabe señalar dos hechos importantes que ayudan a entender este importante cambio en la tradicional concepción de la soberanía, que sirvieron como antecedentes de relevancia para la constitución de la ICISS y del Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005. Tal es el caso del establecimiento de la Corte Penal Internacional y el arresto del general Augusto Pinochet, en Londres, el año 1998. Tales hechos fueron parte del paisaje y debate internacional que enmarcó la configuración de la Responsabilidad de Proteger, en tanto representaban un desafío fundamental al concepto de soberanía asociado al sistema interestatal westfaliano.

El establecimiento por primera vez de una Corte realmente internacional, legítima y reconocida -a diferencia de los Tribunales de Nuremberg o Tokio en donde la justicia fue aplicada por los vencedores- habilitada para perseguir penalmente a personas individuales, sumado a la detención de un gobernante autoritario latinoamericano en suelo británico, por solicitud de un tercer Estado, fue un cambio de paradigma en la aplicación de la ley a nivel mundial. Esos sucesos, y otros, desdibujaron la barrera infranqueable de las fronteras y de la inmunidad de jefes y ex jefes de Estado, ampliando la concepción de la jurisdicción universal.

El Presidente del 65° periodo de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas, Joseph Deiss, en el discurso inaugural del seminario “Las Naciones Unidas en la gobernanza global” -pronunciado en la sede de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en Santiago de Chile, el 8 de agosto de 2011- refiriéndose a la Responsabilidad de Proteger planteó que “Esta responsabilidad es una de las ideas y conceptos fundamentales que las Naciones Unidas han contribuido a desarrollar y promover en los últimos 60 años, y que puede cambiar el mundo”.

El informe de la ICISS y el del Secretario General “Un concepto más amplio de libertad” del año 2005, plantearon cinco principios precautorios o “criterios de legitimidad” para orientar las decisiones sobre la Responsabilidad de Proteger: la violencia en cuestión debe incluir la pérdida real o inminente de vidas humanas en gran escala; el propósito de la intervención debe ser el de prevenir o poner fin al sufrimiento de la población; el uso de la fuerza debe ser el último recurso; los medios deben ser proporcionales a los fines que se buscan; y la intervención debe tener razonables perspectivas de éxito. Tales fundamentos no fueron abarcados en el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005, razón por la cual no existen, hasta ahora, principios formales que guíen la toma de decisiones del Consejo de Seguridad, siendo este punto uno de los principales temas que forman parte de los actuales debates de la comunidad internacional al respecto.

En línea con lo anterior, frente a la recurrente inacción del Consejo de Seguridad ante situaciones humanitarias graves, debido al poder de veto que poseen los miembros permanentes, la ICISS expresa la necesidad de establecer un código de conducta, mediante el cual tales miembros se comprometan a no ejercer el veto en casos que involucren los crímenes que contempla este principio (genocidio, crímenes de guerra, depuración étnica y crímenes de lesa humanidad), idea apoyada por Francia y otros Estados. Otra propuesta que se baraja para superar la inercia del Consejo de Seguridad es acudir al rol subsidiario de la Asamblea General en materia de paz y seguridad, con arreglo al procedimiento de la Resolución Unión pro Paz de 1950, adoptada a raíz de la Guerra de Corea.

Cabe señalar que el principio de la Responsabilidad de Proteger no cuenta con un amplio consenso en el ámbito internacional. Por ejemplo, ciertos países del mundo en desarrollo, agrupados en el G-77 más China y en el Movimiento de Países No Alineados (NOAL), han expresado en numerosas instancias sus aprensiones, manifestando su temor de que la Responsabilidad de Proteger sirva como pretexto para avalar o justificar el intervencionismo. Incluso, muchos de esos países son abiertamente críticos con algunas actividades que cuentan con un fuerte apoyo internacional, como son las operaciones de paz.

Según sostiene Heraldo Muñoz15, desde ciertos sectores se teme que los Estados poderosos puedan abusar de este nuevo principio para intervenir en países en desarrollo, alegando motivos altruistas. Por otro lado, otros sectores creen que la Responsabilidad de Proteger ya es una norma del derecho internacional consuetudinario, que debería ser aplicada incondicionalmente y sin demoras en caso de cualquier crisis humanitaria en el mundo. Entre ambas posiciones existe una gama de posiciones intermedias. Este fuerte debate, como se verá más adelante, también se replica en el plano latinoamericano.

Frente a las señaladas precauciones, Mónica Serrano señala que, a diferencia de la tradicional intervención humanitaria, la Responsabilidad de Proteger no reivindica la acción unilateral preventiva. Al contrario, aboga por una acción multilateral y colectiva, que ofrece a la comunidad de naciones una amplia gama de medidas para responder, de manera oportuna y decisiva ante una catástrofe inminente: desde una diplomacia enérgica y el despliegue de observadores, hasta la imposición y el uso de la fuerza como último recurso. En la misma línea, la autora recalca que la Responsabilidad de Proteger “no insiste en la acción militar sino que enfatiza la prevención de las atrocidades y el fortalecimiento de la capacidad de los Estados para proteger a sus ciudadanos”. Es decir, la Responsabilidad de Proteger “busca, pues, ser un aliado y no un adversario de la soberanía responsable”16.

Actualmente los diálogos en Naciones Unidas se han concentrado en el pilar preventivo de dicho principio, como lo demuestran los últimos planes de trabajo del Grupo de Amigos de la Responsabilidad de Proteger, instancia que busca impulsar el concepto y su implementación en el plano multilateral17. En dicho marco, entre otros aspectos, se ha promovido que los mecanismos de derechos humanos consideren la Responsabilidad de Proteger y la alerta temprana, con el objeto de prevenir oportunamente la comisión de crímenes atroces. En esta línea, por ejemplo, se ha planteado la idea de que el concepto sea incorporado en el Examen Periódico Universal que se realiza en Naciones Unidas.

3. Las distintas posiciones en América Latina ante la Responsabilidad de Proteger

Como se señaló anteriormente, en el marco de diferentes instancias de discusión y análisis multilateral sobre la Responsabilidad de Proteger, es posible identificar posiciones diversas, que se han traducido en permanentes obstáculos en la configuración de una posición consensuada en la materia.

En primer lugar, se encuentra la postura de ciertas naciones desarrolladas, como Canadá, Australia y los países de la Unión Europea, quienes, con algunos matices, se alzan como los principales defensores del concepto, toda vez que propugnan la intervención de la comunidad internacional como un recurso legítimo y necesario frente a la ocurrencia de sucesos que amenacen los derechos humanos y la seguridad de los civiles, donde los Estados involucrados se vean en la incapacidad de enfrentarlos. Por ejemplo, con ocasión del diálogo interactivo para analizar el informe del Secretario General de Naciones Unidas sobre la Responsabilidad de Proteger, que fue convocado a principios de septiembre de 2013, la delegación de Francia planteó la posibilidad de que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad se abstengan de utilizar el derecho a veto, cuando se trate de crímenes de lesa humanidad. Sin embargo, cabe aclarar que dicha propuesta no ha encontrado una acogida unánime. Es más, en el Consejo de Seguridad han sido bloqueadas a lo menos seis resoluciones tendientes a detener el conflicto sirio hasta 2017.

Por otra parte, ciertos países del mundo en desarrollo aprecian la Responsabilidad de Proteger como un mecanismo de las potencias para intervenir selectivamente en las naciones, en virtud de sus propios intereses políticos, económicos y estratégicos, para lo cual incluso cuentan con el amparo de Naciones Unidas.

Así como ocurre a nivel mundial, en América Latina es posible identificar distintas apreciaciones que, teniendo como base variados principios ideológicos o intereses de política exterior, se posicionan de manera diversa en torno a la temática de la Responsabilidad de Proteger. En la región la discusión sobre este concepto ha resultado particularmente fuerte, atendida la cercanía con que los países aprecian el tema de la intervención internacional, tan presente a lo largo de la historia latinoamericana, particularmente en consideración a las relaciones entre América Latina y los Estados Unidos desde los albores de la vida republicana.

El posicionamiento regional resulta particularmente interesante, si se considera que en América Latina se encuentran parte de los países que con mayor fuerza impulsan el concepto de la Responsabilidad de Proteger, al mismo tiempo que se ubican los más fuertes opositores. En esta línea, el Director Ejecutivo del Centro Global para la Responsabilidad de Proteger, Simon Adams, plantea que la situación de América Latina resulta paradójica al respecto, con países como Costa Rica, una nación sin ejército, que fue una de las primeras impulsoras de tal concepto; y por otro lado, con otros Estados como Venezuela que aprecia a la Responsabilidad de Proteger como una confabulación imperialista para intervenir en los países más débiles, una suerte de versión remozada de la Doctrina Monroe18.

Según señala Thomas Legler, las dificultades para encontrar una visión unívoca sobre el particular encuentran parte de su explicación en “un tipo o patrón actual de multilateralismo latinoamericano, que está compuesto por al menos tres características institucionales básicas: su carácter presidencialista; su función como un foro de diálogo y concertación política; y su fundamental debilidad institucional”. A juicio de Legler, combinados, estos factores no generarían una base institucional sólida para la diplomacia de la Responsabilidad de Proteger19. Derivado de su experiencia histórica, a ello cabría agregar el fuerte apego de los países de la región a los principios de la soberanía y no intervención20, tal cual lo evidencian foros como la UNASUR, en cuyo Tratado Constitutivo se señala que los miembros:

“RATIFICAN que tanto la integración como la unión suramericanas se fundan en los principios rectores de: irrestricto respeto a la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estados; autodeterminación de los pueblos; solidaridad; cooperación; paz; democracia; participación ciudadana y pluralismo; derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes; reducción de las asimetrías y armonía con la naturaleza para un desarrollo sostenible…”21.

Pese a ello, cabe señalar, junto a Simon Adams, que ciertos Estados de la región han desempeñado un papel de notoriedad en los debates sostenidos en Naciones Unidas al respecto, donde 18 países, más de la mitad de las naciones latinoamericanas, “han participado desde 2009 en el debate anual interactivo sobre R2P (Responsabilidad de Proteger) en la ONU, o han mencionado la R2P en su declaración anual en la apertura de la Asamblea General”22.

A juicio de Raúl Salgado, el lento proceso de consolidación de la Responsabilidad de Proteger, como norma vinculante internacional, “… se debe al hecho de que, incluso dentro de las regiones, los Estados no han podido llegar a un acuerdo. Una reciente recopilación de estudios sobre la posición de los estados de la región latinoamericana sobre R2P ha mostrado que algunos de los Estados son fuertes partidarios de esta norma, mientras que otros han dudado en apoyarla, y otros la han rechazado por completo”23.

Hasta el momento, la región ha sido incapaz de alcanzar una posición consensuada al respecto, minando sus posibilidades de tener un mayor efecto en los debates internacionales en la materia. Tampoco la zona ha tenido una mirada común en otras temáticas vinculadas con la Responsabilidad de Proteger, como es el caso de la reforma del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. A este respecto, por ejemplo, cabe señalar que Brasil forma parte del denominado G-4 (junto a Alemania, India y Japón), que postula el incremento en seis Estados de la membrecía permanente del señalado Consejo (los nuevos seis miembros permanentes incluirían al G-4 más dos Estados africanos) y en cuatro la no permanente (el Consejo tendría 25 miembros: 11 permanentes y 14 no permanentes). Por su parte, Argentina, Colombia y México, abiertos opositores al liderazgo regional de Brasil, forman parte del grupo “Unidos por el Consenso” (opuesto a toda expansión de la membrecía permanente del Consejo de Seguridad), que contempla añadir 10 miembros no permanentes.

A lo que se apunta, es que la región no ha logrado alcanzar mínimos comunes en temas claves del multilateralismo global, afectando sus posibilidades de incidir en la toma de decisiones del complejo escenario internacional actual. Ello tiene efectos en su plena inserción internacional y, en último término, en el alcance de una condición de “autonomía relacional”, en los términos señalados por Juan Gabriel Tokatlián y Roberto Russell. Según tales autores, este tipo de autonomía se caracteriza por una participación activa y comprometida en la elaboración de las normas de la gobernanza global. Por lo tanto, ella no supone la autosuficiencia o el aislamiento de los procesos globales sino, más bien, se relaciona con el “poder para participar e influir eficazmente en los asuntos mundiales, sobre todo en organizaciones y regímenes internacionales de todo tipo”24.

El académico y diplomático argentino Ricardo Arredondo señala que la heterogeneidad de las apreciaciones en la región sobre la Responsabilidad de Proteger, se ha traducido en el establecimiento de tres posicionamientos diferenciados en la materia: uno fuertemente a favor del concepto, que dicho autor califica como posición interamericana; otra apreciación fuertemente antagónica, susceptible de identificar con el eje bolivariano; y otra posición intermedia o ecléctica, que sin dejar de apoyar la Responsabilidad de Proteger, manifiesta ciertas precauciones sobre el particular25. En una postura similar a la de Arredondo, Andrés Serbin y Andrei Serbin Pont plantean que el abanico de posiciones que es posible apreciar en la región, se sitúan entre los que denominan como “campeones” de la Responsabilidad de Proteger y los denominados “escépticos”26.

En la clasificación propuesta por Arredondo, el bloque interamericano -compuesto por países como Chile, Costa Rica, Guatemala, México y Uruguay- se posiciona como el más ferviente partidario de la Responsabilidad de Proteger en todas sus dimensiones. Esta posición se vio reflejada especialmente a partir de la Cumbre Mundial del 2005, instancia en que Chile y México obtuvieron gran protagonismo, al ser estos los países de la región que más promovieron dicho concepto, y cuya acción han replicado en las diferentes instancias de participación a nivel regional y global donde se ha tratado el tema27. A juicio de Raúl Salgado, el apoyo de estos países a la Responsabilidad de Proteger puede tener su origen en la historia reciente de los mismos, por cuanto son naciones que han experimentado regímenes dictatoriales, con masivos atropellos sobre los derechos humanos, situación que los ha impulsado a promover la construcción de nuevos mecanismos de resguardo e implementación de tales derechos, que forman parte importante de las preocupaciones de sus regímenes democráticos28.

El caso de Chile resulta particularmente ejemplar, por cuanto al referirse este país a la naturaleza jurídica de la responsabilidad de Proteger, ha sostenido que el principio, al ser adoptado en la Cumbre de 2005, ha adquirido el carácter de norma internacional29. El país ha apoyado dicho principio internacional de manera sostenida desde su gestación. Ya en el año 2000, en el discurso pronunciado durante la apertura del 55° periodo de sesiones de la Asamblea General el 12 de septiembre de ese año, la ministra de Relaciones Exteriores de Chile, Soledad Alvear, sostuvo que:

“Desde el punto de vista ético de nuestra común humanidad, miramos con interés el desarrollo del concepto de la intervención humanitaria. Chile mantiene su adhesión a los principios de la no intervención y de la autodeterminación de los pueblos. Pero estos principios deben articularse con otros principios de igual o superior jerarquía, que han emergido con fuerza después del término de la guerra fría. No podemos permanecer impasibles ante catástrofes humanitarias que provocan grandes conflictos, y por eso propiciamos que llegado el caso, y con apego a la Carta de la ONU, se pueda socorrer rápidamente a los que sufren mediante acciones concertadas en el ámbito multilateral”30.

Asimismo, el 21 de septiembre de 2005, durante el Debate General del 60° periodo de sesiones de la Asamblea General, el ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Ignacio Walker, afirmó que cuando los Estados son incapaces o no están dispuestos a actuar, la Organización no puede quedar indiferente. Según Walker, “La Responsabilidad de Proteger es una obligación moral que no podemos eludir”31.

Como se indicó más arriba, también México ha sido un fuerte impulsor del concepto. En esta línea, cabe destacar la intervención del Representante Permanente de México ante Naciones Unidas, embajador Claude Heller, durante el Tercer Debate Abierto del Consejo de Seguridad sobre la Protección de Civiles en Conflictos Armados, celebrado en Nueva York el 22 de junio de 2007:

“Uno de los resultados más importantes de la Cumbre de 2005 fue el reconocimiento del principio de responsabilidad por la comunidad internacional de proteger a las poblaciones del genocidio, crímenes de guerra, limpieza étnica y los delitos de lesa humanidad…Mientras algunos Estados ven en este principio una continuación de prácticas intervencionistas, dirigidas a desestabilizar regímenes políticos, otros promueven su aplicación de manera selectiva, limitando el alcance de los casos significativos a sus intereses políticos. Por esta razón, es esencial que nos comprometamos a alcanzar nuevos acuerdos, que le den un contenido verdadero a un principio tan importante de una manera objetiva e imparcial…”32.

En relación con el bloque bolivariano -representado por Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua y Venezuela-, este se presenta como un férreo opositor en su apreciación sobre el mencionado concepto. Para tales países, la Responsabilidad de Proteger representa una estrategia geopolítica de Estados Unidos para intervenir en países según sus propios intereses a nivel global. Este grupo parte de una concepción contrapuesta a los intereses de dicha potencia, que consideran antagónicos con su soberanía y autodeterminación. Bajo este escenario, la postura de tales países (agrupados en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, ALBA) ha tendido a concebir un enfoque alternativo al respecto, el cual supone la necesidad de atacar las causas de fondo de las crisis y conflictos, como son la pobreza, la desigualdad y el subdesarrollo. En el fondo, cuestionando la existencia y consolidación internacional de la Responsabilidad de Proteger, se refirieren al uso político y selectivo que se hace de dicho concepto, que desconoce otro principio de mayor relevancia para la convivencia internacional, como es el respeto de la soberanía de los Estados y la no injerencia en asuntos internos. Como señala Alfredo Toro, bajo tal enfoque, la Responsabilidad de Proteger es apreciada simplemente como un nuevo mecanismo de intervención de los países imperialistas, actuando en virtud de sus propios intereses geopolíticos33.

También el Presidente del 63° periodo de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas, el exministro de Asuntos Exteriores de Nicaragua, señor Miguel d´ Escoto –exsacerdote y sandinista- fue portavoz de este mensaje fuertemente soberanista y contrario a la Responsabilidad de Proteger. En el marco del Diálogo Temático sobre la Responsabilidad de Proteger, celebrado en julio de 2009 en Nueva York, Miguel d’Escoto se refirió a los riesgos que puede contraer la implementación de este principio al considerarlo selectivo y no equitativo, en tanto reflejaría los intereses de los miembros del Consejo de Seguridad, para intervenir según las estrategias de los miembros permanentes. Asimismo, D´Escoto señaló que el tema debe considerarse seriamente, en tanto “afecta a las obligaciones morales fundamentales que tenemos respecto de nuestros congéneres”.

Sin perjuicio de lo anterior, el entonces Presidente de la Asamblea General valoró el mencionado concepto como un desafío “a todos los que formamos parte de la comunidad internacional a que valoremos en toda su extensión nuestros avances morales. No solo nos obliga a declarar quiénes seríamos, sino también a mirar con sinceridad a quiénes somos hoy día”. Miguel d’Escoto siguió refiriéndose al respecto en los siguientes términos:

“Así pues, ¿por qué tantos de nosotros dudamos en asumir esta doctrina y sus aspiraciones? Ciertamente no es por indiferencia ante las dificultades de tantos cuantos sufren y cuantos pueden sufrir a manos de sus propios gobiernos. Recientes y dolorosas memorias relacionadas con el legado del colonialismo dan a los países en desarrollo razones fundadas para temer que motivos dignos de elogio puedan acabar siendo manipulados, una vez más, para justificar intervenciones arbitrarias y selectivas contra los Estados más débiles. Debemos tener en cuenta la falta de confianza que existe entre la mayoría de los países en desarrollo cuando se recurre al uso de la fuerza por razones humanitarias”34.

La postura escéptica del bloque bolivariano con respecto al concepto se sostiene, entre otros argumentos, en base a las diferentes acciones fallidas provocadas por la intervención en países afectados por el genocidio, la depuración étnica, y los crímenes de guerra y lesa humanidad. Para esta agrupación existen diversos ejemplos que ilustran tanto la falta de respuesta -como lo fue ante el genocidio en Ruanda en 1994 y la depuración étnica en Bosnia en 1995- así como la adopción de medidas frustradas, como lo fue en Somalia el año 1993. Lo anterior, sin olvidar las graves consecuencias políticas y humanitarias derivadas de la intervención en Libia, que tuvo como efecto colateral la muerte de Gaddafi en octubre de 2011.

Especialmente representativas de esta posición contraria a los supuestos de la Responsabilidad de Proteger en América Latina, fueron las diversas declaraciones realizadas al respecto por el ex Presidente de Venezuela, el fallecido Hugo Chávez, histórico líder del denominado eje bolivariano. Con un argumento fuertemente antiimperialista y contrario a las tendencias de la globalización económica, Venezuela ha sido el portador de un discurso poderosamente apegado a las concepciones clásicas sobre la soberanía y la autodeterminación, como lo demuestra el siguiente fragmento de una alocución de Hugo Chávez al inicio de la cátedra Simón Bolívar, en la Universidad Nacional de Brasilia, el 6 de mayo de 1999:

“O nos unimos todos y nos reintegramos en un mundo que es uno solo, o seremos arrollados por la globalización nefasta, por esa globalización que impone, que domina, que orienta, que pretende que el mundo sea unipolar”35.

Respecto de la Responsabilidad de Proteger en particular, el ex mandatario venezolano fue enfático, durante la apertura del 60° período de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas -celebrada entre los días 14 y 16 de septiembre de 2005 en Nueva York- en que:

“…resulta imprescindible un nuevo orden político internacional, no permitamos que un puñado de países intente reinterpretar impunemente los principios del Derecho Internacional para dar cabida a doctrinas como la Guerra Preventiva, ¡vaya que nos amenazan con la guerra preventiva!, y la llamada ahora Responsabilidad de Proteger, pero hay que preguntarse quién nos va a proteger, cómo nos van a proteger... estos son conceptos muy peligrosos que van delineando el imperialismo, van delineando el intervencionismo y tratan de legalizar el irrespeto a la soberanía de los pueblos, el respeto pleno a los principios del Derecho Internacional y a la Carta de las Naciones Unidas deben constituir, señor Presidente, la piedra angular de las relaciones internacionales en el mundo de hoy, y la base del nuevo orden que propugnamos”36.

Como es posible apreciar, esta postura es fuertemente escéptica respecto de la verdadera “legitimidad y objetividad de los protectores”37. Es necesario igualmente plantear que tales argumentos han tenido continuidad con el gobierno de Nicolás Maduro, como se puede observar en las declaraciones de su Canciller, Rafael Ramírez quien, en un debate abierto celebrado en enero de 2015 en Naciones Unidas sobre protección de civiles en zonas de conflicto, advirtió que conceptos como la Responsabilidad de Proteger pueden ser usados por potencias occidentales para agredir a países de América del Sur. En el mismo tenor, señaló que:

“Venezuela reafirma la diferencia entre protección de civiles y la llamada Responsabilidad de Proteger, la primera ha sido gradualmente aceptada, universalizada y codificada en el Derecho Internacional, pero la segunda no es más que una declaración política sin consenso dentro de la ONU…” [el concepto] “contempla medidas militares contra la soberanía de un país sin su consentimiento, para poner fin a supuestas violaciones de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario”38.

También Ecuador ha sido un marcado escéptico en torno a la temática de la Responsabilidad de Proteger. Las mayores preocupaciones de este país se refieren al uso preventivo de la fuerza y a las indefiniciones que existen al respecto, que dan lugar a diversas apreciaciones y asunciones por parte de los Estados. Es así que durante la Reunión Ministerial sobre la Responsabilidad de Proteger que se celebró con ocasión de la apertura del 68° periodo de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas, en septiembre de 2013, este país planteó la necesidad de seguir discutiendo dicho concepto en el marco de la Asamblea General, con la finalidad de avanzar en una posición común y democrática en el seno de la comunidad internacional. Igualmente, calificó como “excelente” la propuesta de Brasil de la Responsabilidad al Proteger (Responsibility While Protecting) -que será analizada con mayor detenimiento más adelante-, señalando que debería servir de base de las futuras discusiones sobre el concepto. En el comunicado de prensa preparado por la Cancillería ecuatoriana sobre la mencionada reunión, se señala que:

“El Estado ecuatoriano reconoce que la Responsabilidad de Proteger a la población es intrínseca a la noción de la Soberanía de los Estados, pero rechaza la noción del uso preventivo de la fuerza como parte del concepto de la Responsabilidad de Proteger…En ese sentido sostiene que es incuestionable que el compromiso de la Comunidad Internacional para adoptar las medidas colectivas…solo puede darse por medio del Consejo de Seguridad y de conformidad con la Carta de la ONU. Cualquier uso de la fuerza, fuera de este marco, es ilegal e ilegítimo y constituye un mero acto de agresión contra un Estado Soberano…De igual manera sostenemos que la Responsabilidad de Proteger es un concepto que se encuentra todavía en proceso de análisis y discusión entre los Estados miembros de la Organización y solamente la Asamblea General de la ONU tiene la capacidad legal y la autoridad moral para avanzar en su definición. Las interpretaciones unilaterales que realice un Estado o un grupo de estados, no tienen fuerza obligatoria ni pasan de ser simples opiniones que algunos Países quieren utilizar como paraguas para justificar agresiones ilegítimas contra otros39.

Por último, se encuentra la posición que Arredondo denomina intermedia o ecléctica de países como Brasil y Argentina40. Para estos, existiría relativo consenso en torno a los pilares referidos a la anticipación de los Estados para proteger a sus poblaciones y a la reacción de la comunidad internacional para asistir a éstos, mediante la creación de mecanismos de alerta temprana, pero no en las acciones de respuesta de la comunidad internacional ante la falta de garantía de los Estados para resguardar el bienestar de las respectivas naciones.

La postura de Argentina es particular dentro del espectro regional. Esto, porque si bien desde un comienzo de las discusiones este país ha declarado su compromiso con la acción multilateral frente a las violaciones masivas de los derechos humanos, su apoyo al concepto no ha sido constante y firme, haciendo hincapié en la incomodidad y desconfianza que el mencionado concepto ha generado entre los países, particularmente a partir del ataque a Libia autorizado por el Consejo de Seguridad.

El año 2010 se celebraría en Naciones Unidas un diálogo temático orientado a analizar el Informe del Secretario General sobre las dimensiones relativas a la alerta temprana y la evaluación de la Responsabilidad de Proteger, el que concluyó sin la adopción de una resolución sobre la materia. Durante el encuentro, como señala Legler, los puntos de vista expresados por las delegaciones intervinientes se podrían agrupar en tres posiciones: una de apoyo al concepto, dentro del marco de acción del Consejo de Seguridad (v.g. Reino Unido, Francia, China, Estados Unidos); otra de apoyo al concepto, pero indicando la necesidad de seguir discutiéndolo en el ámbito de la Asamblea General (v.g. Argentina, Brasil, República Checa, Italia); y aquellas delegaciones que, si bien no rechazan el concepto abiertamente, indican que de ninguna manera se debe utilizar en detrimento de la soberanía del Estado y del principio de no intervención (v.g. Cuba, Nicaragua, Venezuela, Irán). En dicha ocasión, como expresa el mismo autor, la posición argentina puso énfasis en tres aspectos esenciales: a) la necesidad del respeto de los derechos humanos; b) la alerta temprana y la evaluación; y c) la continuidad del compromiso internacional, a través de la Asamblea General. Junto con ello, el país señaló que el diálogo político entre los Miembros debía continuar, particularmente en lo relacionado en cómo implementar la estrategia, indicando que la acción de las Naciones Unidas debía ser complementada con los esfuerzos de mecanismos regionales o subregionales41.

Asimismo, durante el Debate Abierto de Naciones Unidas sobre la “Responsabilidad de Proteger: Prevención y Responsabilidad del Estado”, celebrado en Nueva York en septiembre de 2013, la Representante Permanente de Argentina ante la Organización, embajadora María Cristina Perceval, advirtió -refiriéndose particularmente al caso de Siria- que el concepto no se utilice para fundamentar acciones militares unilaterales, complementando que “…las acciones de las Naciones Unidas no pueden seguir objetivos políticos ajenos a la institución ni provocar más víctimas que las que aspira a proteger, eso afecta nuestra legitimidad”42. Pese a lo anterior, se debe aclarar que de ser un actor cauto en la materia, este país pasó a adoptar una posición de vanguardia, incorporándose prontamente al Grupo de Amigos de la Responsabilidad de Proteger.

Si bien Argentina puede clasificarse dentro de los países que apoyan la Responsabilidad de Proteger –teniendo asimismo una ingente participación en operaciones de paz-, pese a ello, su postura ha sido heterogénea y marcada por los vaivenes. Ello puede tener su origen en las interrupciones generales que ha tenido el desempeño exterior de dicho país que, pese a poseer atributos de potencia regional emergente, sobre la base de variadas capacidades y recursos de poder, como son la relevancia de su territorio y recursos naturales, se ha visto frecuentemente afectado por la falta de continuidad en sus políticas doméstica e internacional en el plano político y económico, a lo que se suman las debilidades estructurales de su sistema político lo que, a juicio del profesor José Morandé, ha tenido un efecto relevante en la imagen exterior del país, muchas veces caracterizada por la “inestabilidad, desconfianza e imprevisibilidad”43.

Brasil y la noción de la Responsabilidad al Proteger

Llegados a este punto, cabe detenerse en la postura asumida por Brasil, que de ser igualmente un actor moderado al respecto, cobró protagonismo en 2011 al promover el concepto de la Responsabilidad al Proteger (Responsibility While Protecting), particularmente a partir de los sucesos de Libia. A juicio de Adams, la posición calibrada de Brasil en la materia “alude a una capacidad potencial de unir a las voces del sur y del norte alrededor de una interpretación progresiva de la R2P”44.

A este respecto, se debe señalar que la resolución 1973 del Consejo de Seguridad, de marzo de 2011, tuvo como resultado no previsto en el mandato el cambio del régimen libio, materia que suscitó un amplio debate internacional. Ante esta situación, el gigante sudamericano pasó a asumir una posición de liderazgo en el tema a nivel regional, planteando nuevas formulaciones. Como sostiene el profesor Gilberto Rodrigues:

“En medio de un silencioso malestar entre diversos gobiernos que estuvieron en desacuerdo con la forma en que la Resolución 1973 fue implementada -inclusive China y Rusia- el gobierno brasileño sorprendió con un llamado a la responsabilidad al proteger”45.

De tal modo, Brasil en su rol de potencia emergente a nivel mundial, propuso una vía alternativa referente al curso de acción de la comunidad internacional en caso de que se presente cualquiera de las categorías enumeradas en el Documento Final del año 2005. La propuesta brasileña tiene por objeto la incorporación de un cronograma de acciones preventivas y reactivas para ser ejecutadas por parte de la comunidad internacional, que sirva como una herramienta legítima y anticipada ante el uso excesivo de la fuerza y las violaciones a los derechos humanos que se puedan ocasionar, producto del auxilio de los países ante la ausencia de protección de los Estados.

La primera vez que la iniciativa brasileña apareció públicamente fue en un artículo del canciller Antonio Patriota, publicado en el periódico Folha de São Paulo el 1 de septiembre de 201146, afirmando que:

“…para Brasil, lo fundamental es que, al ejercer la responsabilidad de proteger por la vía militar, la comunidad internacional, además de contar con el correspondiente mandato multilateral, observe otro precepto: el de la ‘responsabilidad al proteger’. El uso de la fuerza solo puede ser utilizado como último recurso”47.

Como se aprecia, el artículo se refería clara y críticamente a la acción de la OTAN en Libia. En el mismo tenor se refirió la expresidenta brasileña Dilma Rousseff, durante el Debate General de la Asamblea General el día 21 de septiembre de 2011. En la ocasión la presidenta impulsó el mencionado concepto en el terreno multilateral, poniendo un énfasis especial en el ámbito de la prevención, señalando que la diplomacia preventiva reduce los riesgos de conflicto armado y los costos humanos asociados a él.

Un mayor detalle de la noción propuesta por Brasil se encuentra en la Nota Conceptual Responsibility while Protecting: elements for the development and promotion of a concept, presentada mediante una carta dirigida al Secretario General de Naciones Unidas, señor Ban Ki-moon, por la Representante Permanente de Brasil, embajadora Maria Luisa Ribeiro Viotti, el 11 de noviembre de 2011. Según explica el documento, la iniciativa de Itamaraty no pretende sustituir a la Responsabilidad de Proteger, sino más bien complementarla a través de la creación de reglas más claras en los temas más polémicos, como otorgar el máximo de protección antes de intervenir, máximo de cautela y accountability ante el Consejo de Seguridad al intervenir48. La propuesta de Brasil plantea que la aplicación de los pilares debe ser consecutiva, aplicándose primero la prevención y responsabilidad de los Estados, luego la cooperación internacional, para culminar con el tercer pilar relativo a las medidas coercitivas49.

En consecuencia, para Brasil la Responsabilidad de Proteger no responde adecuadamente al tema de las vías que debe asumir la comunidad internacional ante una situación de crisis, por cuanto:

“el uso de la fuerza siempre acarrea el riesgo de causar víctimas y diseminar la violencia y la inestabilidad. El hecho de que se ejerza con la intención de proteger a los civiles no hace menos trágicos los daños colaterales o la desestabilización no intencionada. El uso de la fuerza puede hacer más difícil alcanzar una solución pacífica”50.

Es decir, el gigante sudamericano, al mismo tiempo que apoya la Responsabilidad de Proteger, plantea ciertas precauciones respecto de que sus argumentos puedan facilitar intervenciones que eventualmente puedan acarrear graves daños sobre la población civil afectada, dando lugar a nuevos ciclos de violencia y vulnerabilidad para la población, como fue el caso en Libia51. Asimismo, ha sido claro en señalar que el concepto solo debe abarcar los cuatro crímenes enunciados anteriormente, sin incorporar nuevas temáticas, como el SIDA, el cambio climático o los desastres naturales52. Como señala Arredondo, Brasil apoya una visión restrictiva en cuanto al uso de la fuerza, recalcando que su utilización debe ser como último recurso y con la aprobación del Consejo de Seguridad, de acuerdo al capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas o, excepcionalmente, por la Asamblea General, en virtud de la Resolución 37753.

La postura de Brasil ha sido variable, entre otros elementos, en función de las inclinaciones que ha seguido en materia de política exterior, especialmente considerando las aspiraciones que tiene dicho país en su rol de potencia emergente, lo que lo ha llevado a considerar un papel protagónico a la vez que conciliador en torno a la novedosa conceptualización sobre la Responsabilidad al Proteger. Aun así, y producto de los obstáculos que ha tenido la acogida del término, el tono de sus declaraciones en cuanto a su promoción ha ido decantando debido a diversas críticas y al desarrollo de diferentes sucesos conflictivos, como fue el caso de espionaje que sufrió Brasil durante 2013, los cuales han relegado a un segundo plano el interés por el avance de la Responsabilidad al Proteger.

Con esta novedosa conceptualización, el gigante sudamericano pretendía afianzarse en su rol de potencia emergente, de la mano de una proactiva participación en el terreno multilateral. La iniciativa brasileña, en el fondo, apuntaba a posicionar al país en una postura de relieve en el plano global, otorgando así una mayor visibilidad y legitimidad a su aspiración de alcanzar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, como parte del G-4. En el mismo orden de ideas, la mencionada propuesta se enmarcaba en el activismo de Brasil como parte del mundo emergente, que de manera paulatina apunta a favorecer un mundo multipolar, como lo expresa el protagonismo de dicho país en el seno del BRICS, IBSA y el G-20.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que el reciente cambio de gobierno en dicho país también ha impactado fuertemente en la presencia internacional brasileña, lo que igualmente ha afectado su posicionamiento ante variadas materias de discusión global.

En tal sentido, es necesario destacar que en un contexto político doméstico marcado por la crisis (donde han tenido un especial protagonismo los graves casos de corrupción), la agenda interna ha desplazado a la política exterior, lo que ha contribuido a un cierto ensimismamiento internacional del gigante sudamericano. Ello ha implicado, en primer lugar, la pérdida de protagonismo de Brasil en la agenda regional y global, afectando igualmente sus posibilidades de presentarse como un líder regional y, en segundo término, que la novedosa conceptualización sobre la Responsabilidad al Proteger también haya perdido fuerza en el plano multilateral.

Conclusiones

Como se ha planteado en el desarrollo de este trabajo, el concepto de la Responsabilidad de Proteger no cuenta con el consenso de la comunidad internacional. Del mismo modo, a nivel regional pueden visualizarse diferentes posturas, las cuales expresan la diversidad ideológica y política en la región de América Latina, que no ha logrado aunar una postura común y coherente en la materia. Desde luego, las dificultades que existen para la adopción de una visión representativa de la región dificulta el avance del concepto de la Responsabilidad de Proteger, en su institucionalización política y jurídica.

El ex Secretario General de Naciones Unidas, Ban Ki-moon, en su informe final a la Asamblea General sobre la Responsabilidad de Proteger de 2016, plantea un escenario bastante sombrío sobre el futuro del concepto y de las acciones que se emprendan bajo su amparo. En este plano, señala que existen a lo menos tres asuntos que deben superarse para la correcta implementación de esta idea. Primero, a su juicio, se aprecia un alarmante desdeño de los principios fundamentales del derecho internacional. Además, aunque existe apoyo al concepto de parte de muchos Estados, ello no se ha traducido en un suficiente soporte a las estrategias de prevención, ni siquiera en los casos en que se han determinado de forma fidedigna amenazas inminentes para las poblaciones. Cita al respecto el caso de Siria, en donde el riesgo de que se cometieran crímenes atroces era evidente a principios de 2011, pero el Consejo de Seguridad no pudo recabar un nivel suficiente de voluntad o consenso para detener la espiral negativa que llevaba a la violencia sistemática. Finalmente, señala la responsabilidad de terceros Estados que, propiciando crímenes atroces:

“…han llegado al extremo de hacer uso de la fuerza para ayudar a entidades responsables de violaciones sistemáticas y generalizadas que pueden equivaler a crímenes atroces. Otras han suministrado las armas empleadas para cometer esos crímenes, han mirado a otro lado para no ver su comercialización y transporte o han ejercido su influencia política para proteger a los autores”54.

Lamentablemente, en general esas “terceras partes” son miembros permanentes del Consejo de Seguridad, con la posibilidad de bloquear cualquier iniciativa que de allí surja, imposibilitando la protección de las personas. Con esta paradoja política en el seno mismo del órgano supremo de mantención de la paz y seguridad global, basada en intereses particulares antes que en intereses comunes, no es de extrañar que existan notables diferencias entre los países de la región de América Latina.

Pese a ello, éstas no debieran constituirse en un obstáculo para discutir el tema de la Responsabilidad de Proteger, sino en un aliciente de un fructífero y diverso diálogo, que lleve a la región a afinar posiciones ante un tema especialmente sensible, atendido el importante lugar que ha tenido el intervencionismo a lo largo de la historia latinoamericana. Respetando las diversidades, es necesario que la región alcance consensos mínimos que permitan a la zona incrementar su protagonismo en las discusiones de la comunidad internacional sobre cuestiones tan trascendentes y estratégicas para la convivencia internacional, como es el concepto de la Responsabilidad de Proteger, un tema de cardinal relevancia para el resguardo de dos temas pilares de Naciones Unidas desde sus orígenes, como son los derechos humanos y la paz y seguridad internacionales.

Los últimos sucesos políticos mundiales demuestran la necesidad de avanzar hacia soluciones multilaterales, en el marco de un derecho internacional acorde con los nuevos tiempos. Ello resulta particularmente evidente al observar la compleja situación del Medio Oriente, específicamente Siria; el comportamiento exterior de Corea del Norte, que tiene al mundo sumido en un continuo ataque de nervios ante la permanente amenaza de hacer uso de armas de destrucción masiva; así como la conducta exterior que exhibe la nueva política exterior de Estados Unidos, bajo el gobierno de Donald Trump. Ello, contextualizado en un mundo que, desde diversos sectores, se ha planteado que estaría entrando en una “Nueva Guerra Fría”, donde también Rusia está buscando recuperar su antiguo estatus de superpotencia, presionado por una situación doméstica marcada por el estancamiento económico y demográfico.

El mundo parece entrar en un espiral de conflictos marcado por la incertidumbre, donde el derecho internacional y el multilateralismo parecen los huérfanos principales, como lo demuestra el ataque aéreo realizado por Estados Unidos en Siria a principios de abril de 2017, que involucró el uso de misiles Tomahawk sobre la base militar de Shayrat, en respuesta a la utilización de armas químicas por parte del régimen de Bashar al Assad55.

El caso sirio es un ejemplo palmario de la inacción a que está sometido el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Y ello resulta particularmente grave considerando que, desde diversos sectores, se ha intentado sustentar el señalado bombardeo de Estados Unidos bajo los principios de la Responsabilidad de Proteger. Ante este escenario mundial, el debate sobre esta novedosa noción del Derecho Internacional parece particularmente necesario y actual.

Si América Latina quiere tener una voz en el mundo actual, caracterizado por el multipolarismo, no puede adoptar una posición pasiva y fragmentada. Ello exige avanzar en posiciones comunes ante variadas materias, particularmente en el plano de la paz y seguridad internacionales. Al momento en que se escriben estas líneas, la realidad regional tampoco parece la más auspiciosa, con el anuncio venezolano de retirarse de la Organización de Estados Americanos (OEA), acusándola de intervencionismo. Según ha señalado al respecto la canciller de Venezuela, Delcy Rodríguez, “el retiro de Venezuela no es coyuntural, tiene que ver con la dignidad de nuestro pueblo y la doctrina bolivariana, que promueve el no intervencionismo y defiende la igualdad soberana de los Estados”56.

Como se aprecia, las nociones más tradicionales sobre la soberanía westfaliana siguen teniendo fuerza y arraigo en América Latina. Sin perjuicio de ello, con el objeto de favorecer su plena inserción internacional, la región debería demostrarse abierta a las formulaciones modernas del Derecho Internacional, como lo es la noción de la Responsabilidad de Proteger, participando proactivamente de los debates y apoyando las nacientes normas e instituciones del dinámico multilateralismo global de la actualidad, como una forma práctica de proyectar su poder a nivel internacional, incrementando su prestigio y legitimidad en el mundo. Solo de esta manera América Latina avanzará hacia una posición de constructor de normas a nivel internacional, en el multipolarismo que paulatinamente se está delineando en el mundo.

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1 IGNATIEFF, M. El Honor del Guerrero. Guerra étnica y conciencia moderna. Madrid, Taurus, 1999, p. 29.

2 DÍAZ, C. La Responsabilidad de Proteger en el derecho internacional contemporáneo: entre lo conceptual y la práctica internacional. Revista Electrónica de Estudios Internacionales, 24, 2012. Disponible en http://www.reei.org/index.php/revista/num24/articulos/responsabilidad-proteger-derecho-internacional-contemporaneo-entre-lo-conceptual-practica-internacional Recuperado en junio de 2017.

3 TULCHIN, J. y ESPACH, R. América Latina en el nuevo sistema internacional: la necesidad del pensamiento estratégico. En su: América Latina en el nuevo sistema internacional, Barcelona, Bellaterra, 2004, pp. 28-29.

4 ASSIS DE ALMEIDA, G. Soberania, Cosmopolitismo e o direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH), Política Externa, 15 (1), 2006, p. 93.

5 GARRETÓN, R. El concepto de la Responsabilidad de Proteger. 2015, p. 2. Disponible en http://www.auschwitzinstitute.org/wp-content/uploads/2015/05/m25b_CONCEPTO-DE-RESPONSABILIDAD-DE-PROTEGER.pdf Recuperado en enero de 2017.

6 JONES, B., PASCUAL, C. y STEDMAN, J. Power & Responsibility. Building International Order in an Era of Transnational Threats, Washington D.C., Brookings Institution Press, 2009, p. 9.

7 Véase COHEN, R. The Responsibility to Protect: Human Rights and Humanitarian Dimensions. Columna de opinión para The Brookings Institution, 20 febrero 2009. Disponible en https://www.brookings.edu/on-the-record/the-responsibility-to-protect-human-rights-and-humanitarian-dimensions Recuperado en abril de 2017.

8 ANAYA, V. África y la Corte Penal Internacional. Logros y desafíos. Las situaciones de Darfur, Kenia y Libia. Trabajo de Fin de Grado, Facultad de Derecho, Universidad de Málaga, 2015, p. 19. Disponible en http://www.observatoriodeconflictos.uma.es/wp-content/uploads/2015/07/tfgva.pdf Recuperado en enero de 2017.

9 LUCCI, J. La Responsabilidad de Proteger y los intereses de los 5 Miembros Permanentes: Los casos de Darfur, Myanmar y Siria. Pensamiento Propio, 35, 2012, p. 46.

10 GARRETÓN, R. Op. Cit. p. 5.

11 ORCHARD, P. The evolution of the responsibility to Project: at a crossroads?, International Affairs, 88 (2), 2012, p. 377.

12 LEGLER, T. Las instituciones regionales y la Responsabilidad de Proteger: El eje presidencialista. En: La Responsabilidad de Proteger y su aplicabilidad en América Latina. Pensamiento Propio, 35, 2012, p. 70.

13 Al respecto, véase EVANS, G. y SAHNOUN, M. The Responsibility to Protect. Foreign Affairs, 81 (6), 2002.

14 Véase AVEZOV, X. Responsibility while protecting’ are we asking the wrong questions?, Columna de opinión para SIPRI, 30 enero 2013. Disponible en https://www.sipri.org/node/409 Recuperado en abril de 2017.

15 MUÑOZ, H. La Responsabilidad de Proteger: Tres pilares y cuatro crímenes. Discusiones Públicas, 1 (1), 2010.

16 SERRANO, M. La Responsabilidad de Proteger. Columna de opinión en el Diario El País, 24 de julio de 2009.

17 En el ámbito de la sociedad civil organizada, cabría destacar el trabajo que desde 2009 viene realizando la Coalición Internacional por la Responsabilidad de Proteger, que corresponde a una red global de ONG, dedicadas a promover el concepto a nivel internacional, regional y nacional. Véase al respecto www.responsibilitytoprotect.org

18 ADAMS, S. América Latina y la Responsabilidad de Proteger. Perspectiva, 28, 2012, p. 81.

19 Véase LEGLER, T. Op. Cit. p. 95.

20 SALGADO, R. Responsibility to Protect as a Norm under Construction: The Divergent Views from the South. LASAforum, XLVII, 2, 2016, p. 23.

22 ADAMS, S. Op. Cit. p. 82.

23 SALGADO, R. Op. Cit. p. 21.

24 TOKATLIÁN, J. y RUSSELL, R. De la autonomía periférica a la autonomía relacional: una mirada teórica desde el Cono Sur. Perfiles Latinoamericanos, 21, 2003, p. 179.

25 Véase ARREDONDO, R. Intervención humanitaria y Responsabilidad de Proteger ¿Hacia un nuevo paradigma de protección de los derechos humanos?, Buenos Aires, Catálogos, 2012; también ARREDONDO, R.; RODRIGUEZ , G.; y SERBIN, A. Responsabilidad de proteger y prevención en América Latina y el Caribe: El rol de la sociedad civil, Buenos Aires, Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales, 2011.

26 Véase SERBIN, A. y SERBIN P., A. Latin America and the Responsbility to Protect: Divergent Views from the South?, Pensamiento Propio, 41, 2015.

27 Cabe señalar que, de la región de América Latina, actualmente los siguientes países forman parte del Grupo de Amigos de la Responsabilidad de Proteger: Argentina, Chile, Costa Rica, Guatemala, México, Panamá y Uruguay.

28 SALGADO, R. Op. Cit. p. 22.

29 ARREDONDO, “et al”. Op. Cit. p. 13.

30 En: ARREDONDO, R. Op. Cit. p. 261.

31 MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Minuta pública sobre la Responsabilidad de Proteger. Santiago, Chile, 2012.

32 INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Extractos de Declaraciones de Gobiernos sobre la Responsabilidad de Proteger, Región Latinoamericana 2005-2007, p. 3. Disponible en http://www.responsibilitytoprotect.org/files/R2P%20Declaraciones%20de%20gobiernos%20LatinoAmerica%202005-2007%20ESP.pdf Recuperado en enero de 2014.

33 TORO, A. El concepto de Responsabilidad de Proteger: la perspectiva de la República Bolivariana de Venezuela y otros países en desarrollo. Pensamiento Propio, 35, 2012.

34 El discurso completo se encuentra disponible en http://www.un.org/es/ga/president/63/statements/r2p_panel_23jul09.shtml Recuperado en febrero 2014.

35 En: ARANDA, G. El proyecto Chávez (1999-2007). Participación, Isocracia e Integración Regional, Santiago, Editorial Universitaria, 2013, p. 210.

36 La intervención completa se encuentra disponible en http://www.aporrea.org/actualidad/a16699.html Recuperado en enero de 2014.

37 SALGADO, R. Op. Cit. p. 24.

40 ARREDONDO, R. Op. Cit. p. 277.

41 LEGLER, T. Op. Cit. p. 123.

43 Véase MORANDÉ, J. Política exterior de Chile y Argentina: dos opciones contemporáneas de inserción regional. En: MILET, P. y ARTAZA, M. Nuestros vecinos, Santiago, RIL Editores, 2007. p. 46.

44 ADAMS, S. Op. Cit. p. 83.

45 RODRIGUES, G. La Responsabilidad al Proteger: Motivaciones, contenidos y cambios. Pensamiento Propio, 35, 2012, p. 170.

46 Disponible en http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz0109201107.htm Recuperado en diciembre de 2012.

47 RODRIGUES, G. Op. Cit. p. 175.

48 Un análisis más acabado de la noción de Responsabilidad al Proteger, puede verse en RODRIGUES, G. Loc. Cit.

49 El documento se encuentra disponible en http://www.un.int/brazil/speech/Concept-Paper-%20RwP.pdf Recuperado en enero de 2014.

50 Estas ideas fueron expuestas, en el marco del 66° periodo de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas, por la Representante Permanente de Brasil ante Naciones Unidas, María Luiza Ribeiro Viotti. Véase la nota de prensa disponible en http://www.icndiario.com/2012/09/06/brasil-insto-a-que-exista-una-responsabilidad-al-proteger-a-los-paises-en-conflicto/ Recuperado en enero de 2014.

51 Véase SALGADO, R. Op. Cit. p. 22.

52 MARINELLO, J. Responsabilidad de Proteger. Deber-poder de la comunidad internacional y limitación de la soberanía. Colección de Investigación ANEPE Nº 38, Santiago, 2016, pp. 77-78.

53 ARREDONDO, R. La Responsabilidad de Proteger: la perspectiva latinoamericana. Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades, 32 (16), 2014, p. 283.

55 Véase RIQUELME, J. Nuevos vientos en la política exterior de Estados Unidos: Trump y Putin ante los factores Siria y Ucrania. Columna de opinión, 13 abril de 2017, Centro de Estudios, Formación e Información de América Latina (CEFIAL, Italia). Disponible en http://www.panoramical.eu/politica/nuevos-vientos-la-politica-exterior-estados-unidos-trump-putin-ante-los-factores-siria-ucrania-jorge-riquelme-rivera/ Recuperado en abril de 2017.

56 Véase la nota de prensa “Venezuela anuncia su salida de la OEA”, 27 abril 2017. Disponible en http://www.elmundo.es/internacional/2017/04/27/59012433468aeb5c158b4571.html Recuperado en mayo de 2017.

* Doctor (c) en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de La Plata (Argentina). Magíster en Estudios Internacionales, Universidad de Chile, y en Ciencias Militares, Academia de Guerra del Ejército de Chile. Graduado del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa, Washington D.C. Investigador Asociado del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Arturo Prat, Chile. jlriquel@uc.cl

** Licenciado en Historia, Pontificia Universidad Católica de Chile. Graduado del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa, Washington D.C. Diplomático del Servicio Exterior de Chile. fguzman@minrel.gob.cl

*** Licenciado en Ciencias Políticas y Gubernamentales y Administrador Público, Universidad de Chile. Magíster en Gobierno y Gerencia Pública, en la misma universidad, Chile. alexis.salgadob@gmail.com

Las opiniones vertidas en el presente escrito no reflejan el pensamiento de las entidades en donde se desempeñan los respectivos autores. (Nota de la redacción).

Fecha de recepción: 300317

Fecha de aceptación: 310517

1 IGNATIEFF, M. El Honor del Guerrero. Guerra étnica y conciencia moderna. Madrid, Taurus, 1999, p. 29.