Introducción
El entorno cambiante de la función Defensa, así como las nuevas tareas que se le han asignado a las Fuerzas Armadas alrededor del mundo, obligan a replantearse la manera en que se relacionan estas con el mundo civil, tanto público como privado. A la misión tradicional de la Defensa de proteger el territorio, la soberanía y los intereses nacionales, se ha agregado una serie de nuevas tareas que cumplen las fuerzas militares, tanto en el entorno internacional como en el territorio nacional. En Chile, la función Defensa se ha hecho cargo de esta interacción desde hace muchos años, lo que se formalizó mediante el concepto de las áreas de misión de las Fuerzas Armadas, en las cuales se les asigna tareas en ámbitos que no corresponden al concepto tradicional de Defensa Nacional, que sin embargo aportan a la seguridad y al desarrollo del país.
El Estado ejecuta diversas políticas públicas con las que enfrenta los desafíos que se le presentan a la sociedad nacional. Algunas de estas se vinculan con la Política de Defensa y las áreas de misión, generando un espacio en que es posible concebir una relación civil-militar productiva para el país que encauce los esfuerzos de la sociedad en beneficio de la seguridad y el desarrollo nacional.
Esta relación civil-militar, a diferencia de la que existe entre las autoridades políticas y los altos mandos militares, se desarrolla en un plano entre organizaciones de igual jerarquía, por lo que la interacción entre ellos, más que normada por aspectos legales, debe estar determinada por la mayor efectividad. Por lo tanto es una relación dinámica, que debe evolucionar de acuerdo al curso de los acontecimientos.
Relación civil-militar en la Política de Defensa
La evolución de la seguridad internacional y en el entorno de los Estados contemporáneos, así como los cambios al interior de sus sociedades, han modificado el rol de las Fuerzas Armadas, pasando de ser principalmente guardianes de la soberanía nacional y la integridad territorial, a ejecutar operaciones de diferente carácter: contra amenazas asimétricas y terrorismo; operaciones de paz y asistencia humanitaria; diplomacia de defensa, y seguridad pública. Mantienen su propósito original de protección de la soberanía, pero actualmente las prioridades están en estas otras misiones encomendadas desde las autoridades políticas 1 .
De acuerdo a Huntington, son dos las fuerzas que modelan a las instituciones militares. Por una parte está el imperativo funcional, es decir, su propósito de proteger al Estado de las amenazas que se presentan en el mundo, y por otra parte, está el imperativo social, producto de la interacción de la sociedad por medio de sus ideologías, estructura del Estado, fuerzas sociales, etc. 2 . El imperativo funcional es común a todas las fuerzas militares del mundo, ya que se relaciona con la raíz de la función militar de actuar como defensa armada ante las agresiones extranjeras, correspondiendo a la administración de la violencia por parte del Estado 3 . La interacción entre civiles y militares en las áreas que no comprenden la función acotada de la Defensa, corresponde a los imperativos sociales, y en Chile se reflejan en el concepto de áreas de misión, presentes desde el año 2017 en los documentos rectores de la Defensa Nacional (Libro de la Defensa 2017 y Política de Defensa 2020). Por lo tanto, la evolución de la seguridad internacional y de la sociedad, ya indicadas, y los imperativos señalados por Huntington, han causado cambios en los que se superponen aspectos civiles y militares en la estructura y cultura del sector defensa 4 .
La relación civil-militar es un concepto amplio que ha sido estudiado por múltiples autores. El término ha sido utilizado usualmente para referirse a la interacción entre las autoridades políticas del Estado y los altos mandos, lo que algunos autores se refieren como relación civil-militar, ya que no considera a los militares como parte de la sociedad en que se desenvuelven, sino solo como agentes del Estado en un rol muy específico 5 . Visiones críticas se están haciendo cargo de esto, asumiendo la relación civil-militar como la compleja trama que involucra a las Fuerzas Armadas de una nación en particular, con las élites políticas, la sociedad en su conjunto, y otras instituciones, y la relevancia de la interconexión entre ellas, de suma importancia, pero usualmente olvidada hasta que alcanza condiciones deplorables 6 . Este segundo concepto de relación civil-militar no solo es más amplio, sino que además permite visualizar la interacción entre civiles y militares en otros contextos, de manera más fluida, que la sola relación entre autoridades políticas y altos mandos militares.
En Chile, el concepto de relación civil-militar ha sido profusamente estudiado desde el retorno a la democracia --e incluso antes-- por diversos autores, tanto civiles como militares, con una enfoque orientado principalmente desde la Ciencia Política o la Sociología 7 . Esta aproximación hace énfasis en la subordinación de los militares al poder civil, pero no se hace cargo de la manera en que se relacionen civiles y militares desde campos como la Administración Pública o la Estrategia Nacional, que permite complementar sus capacidades en beneficio del Estado y la sociedad.
Tan es así, que el término relación civil-militar, como tal, no se encuentra explícito ni en el Libro de la Defensa 2017 ni en la Política de Defensa 2020, que debieran ser los documentos rectores de esta política, al menos desde el sector Defensa. Sin embargo, en numerosas partes de esta se indican acciones y complementariedades entre civiles y militares, comenzando por la definición de las áreas de misión. Estas áreas de misión, que las Fuerzas Armadas venían ejecutando desde mucho tiempo atrás 8 , fueron originalmente plasmadas en el Libro de la Defensa 2017, sufriendo cambios de nombre entre los dos documentos, mejor especificadas en la Política de Defensa 2020, pero manteniendo el enfoque. Estas áreas de misión se desprenden de los objetivos asignados a la Defensa Nacional 9 , agrupados en dos conjuntos: el primero relacionado con la seguridad externa, y el segundo, con la seguridad interna y el desarrollo. Los dos objetivos de seguridad exterior están más relacionados con la función tradicional de defensa y se desagregan en:
a. la protección de amenazas externas que afecten la soberanía nacional, integridad territorial, independencia política y la población;
b. la cooperación con la comunidad internacional para mantener la estabilidad, paz y seguridad que disminuya las condiciones de riesgo a la seguridad externa del país, facilitando así el desarrollo 10 .
Por otra parte, los objetivos de seguridad interior y desarrollo son tres, y consisten en:
a. otorgar seguridad a las personas en áreas asignadas a su jurisdicción, cumpliendo roles de apoyo a la seguridad pública con tareas policiales, de fiscalización, búsqueda y salvamento, etc.
b. apoyo el sistema de protección civil en caso de emergencias y catástrofes, y
c. aporte al desarrollo nacional con la integración de zonas aisladas, desarrollo local y ayudar a fortalecer la cohesión y unidad nacional 11 .
De estos cinco objetivos de la defensa, se derivan las cinco áreas de misión que la Política de Defensa ha asignado a las tres ramas de las Fuerzas Armadas y al Estado Mayor Conjunto. Ellas son:
a. Defensa de la soberanía e integridad territorial,
b. Cooperación Internacional y Apoyo a la Política Exterior,
c. Seguridad e intereses territoriales,
d. Emergencia nacional y protección civil, y
e. Contribución al desarrollo nacional y a la acción del Estado 12 .
Ya en sus primeras páginas, la Política de Defensa es explícita en que interactúa con otras políticas sectoriales, explicitando entre ellas a la Política Exterior y la Política de Seguridad 13 , mientras otras quedan implícitas en la formulación de las áreas de misión.
En el área de misión Defensa de la Soberanía e Integridad Territorial , que pretende evitar que otras naciones agredan al país, rechazando las agresiones externas 14 , las Fuerzas Armadas cumplen su rol principal, correspondiendo a uno de los principales elementos disuasivos con los que cuenta un país, que se complementa con otras actividades o capacidades, como por ejemplo las relaciones exteriores 15 , o la economía, que también puede ser utilizada, de distintas maneras, para generar disuasión en un potencial adversario. Un ejemplo puede ser Suiza que con su secreto bancario --que se mantiene a la fecha de hoy-- 16 , combinado con su neutralidad armada y como asiento de innumerables organismos internacionales, provoca un incentivo negativo a actuar en contra del país por parte de una tercera potencia. Otros ejemplos más comunes son el establecimiento de embargos o bloqueos comerciales, o la adopción de medidas para-arancelarias. Todas ellas son acciones ejecutadas por civiles, ya sean del ámbito público o privado, que aportan a la Seguridad Nacional y pueden ser incorporadas a las estrategias de disuasión nacional.
El área de misión de Cooperación Internacional y Apoyo a la Política Exterior refiere a las acciones que se realizan en el plano internacional por las Fuerzas Armadas, siguiendo lineamientos de la Política Exterior. Incluye misiones en el ámbito de la paz y seguridad internacional, ayuda humanitaria y fomento de la confianza mutua, entre otras, así como la representación diplomático-militar 17 .
Los roles de control y soberanía del territorio y las fronteras, preservación del medio ambiente y recursos naturales, las actividades policiales de la Autoridad Marítima y fiscalizadoras de seguridad de la Dirección General de Aeronáutica Civil, búsqueda y salvamento, y el apoyo en seguridad pública durante estados de excepción, procesos eleccionario u otras instancias corresponden al área de misión de Seguridad e Intereses Territoriales 18 .
Aquellas acciones en las que las Fuerzas Armadas participan a la gestión del riesgo de desastres se ven incluidas en el área de misión de Emergencia Nacional y Protección Civil . Para ello participan en la alarma y mitigación de los desastres, sin importar si son de origen natural o humano, en estado de normalidad o excepción constitucional 19 , como ha sido evidenciado en múltiples acciones en los últimos años, en el marco de terremotos, incendios forestales, inundaciones u otros.
El amplio abanico de acciones que incluyen el apoyo de zonas aisladas, preservación del medio ambiente, conectividad de zonas aisladas, apoyo en el ámbito científico y tecnológico, elaboración de cartografía, son algunas de las tareas correspondientes al área de misión de Contribución al Desarrollo Nacional y a la Acción del Estado 20 .
Como es posible observar, la Política de Defensa reconoce y hace explícita la interacción entre civiles y militares en diversas áreas del quehacer nacional, faltando por definir la mejor manera de implementarla. Una forma de avanzar en dicha línea es incorporar en otras políticas públicas la Relación Civil-Militar para progresar en pos de los objetivos que ellas se proponen, y establecer explícitamente los imperativos sociales que el país le asigna a las Fuerzas Armadas.
Políticas Públicas vinculadas con la relación civil-militar
Existen múltiples definiciones del concepto de Política Pública. El carácter de política pública se adquiere si han sido decididas por medio del diálogo entre diferentes fuerzas políticas legítimas, o interactuando con otros actores relevantes de la sociedad civil. De esta manera, se establece un patrón de conducta estándar por parte del gobierno y eventualmente la sociedad y que genera predictibilidad en su accionar 21 . La política de defensa de un país es una política pública que, al igual que otras políticas sectoriales es susceptible de restricciones políticas y presupuestarias, y debe satisfacer las necesidades y demandas de la población 22 . Por lo tanto, para este artículo, una política pública es la forma en que un Estado se orienta conscientemente para alcanzar sus objetivos relevantes, o los de la sociedad que representa, resolviendo los problemas que se le presentan.
Algunas de estas políticas coinciden casi exactamente con las áreas de misión asignadas a las Fuerzas Armadas; sin embargo hay otras en que un área de misión de la Política de Defensa cubre dos o más políticas públicas, y otros casos en que una política pública puede cubrir aspectos de dos o más áreas de misión.
Política exterior
A la visión tradicional de la política de defensa como apoyo a la política exterior, se suma hoy que la propia política de defensa cuenta con una componente de relaciones internacionales que necesariamente debe estar ligada a la política exterior del país, mientras simultáneamente la política exterior se involucra en temas de desarme y control de armamentos, entre otros, que le eran propios a la política de defensa 23 . En el área de misión de Cooperación Internacional y Apoyo a la Política Exterior la interrelación entre política exterior y la política de defensa del país es evidente, pues ambas son herramientas con las que cuenta el Estado para proteger su soberanía y sus intereses ante la comunidad internacional, como lo explicitan ambas políticas 24 .
La política exterior chilena se caracteriza por el respeto al derecho internacional, y la búsqueda de soluciones pacíficas a las controversias, cooperando con otros actores internacionales para promover la paz, la seguridad y el desarrollo, y no descuida la preservación de su territorio y su independencia política 25 , rol que comparte con el sector Defensa.
Tanto la política exterior como la política de defensa tienen entre sus principales roles la protección del país ante amenazas externas.
Chile no puede aspirar a disfrutar de todas las posibilidades que provengan de su condición de país desarrollado haciendo caso omiso de las responsabilidades que vienen de la mano de ese mismo carácter... La estabilidad y seguridad internacionales tendrán cada vez más impacto en la seguridad interna 26 .
Mientras la política exterior se efectúa principalmente por medio de la diplomacia ante otros países y organismos internacionales, la política de defensa lo hace principalmente desde una perspectiva de empleo del material bélico. Ambas políticas reconocen su carácter complementario:
La implementación de nuestra Política Exterior en materia de Paz y Seguridad constituye una tarea interdisciplinaria que compromete a todo el Estado y a la sociedad chilena en su conjunto y que demanda estrecha cooperación y coordinación entre la Cancillería y el sector Defensa 27 .
Dentro de los nuevos roles que han aparecido para la Defensa, se encuentra el área de misión de cooperación internacional en la que se incluye algunas tareas de orden humanitario como el apoyo a operaciones de paz o la ayuda humanitaria, y otras de carácter más propiamente diplomático como el fomento de la confianza mutua 28 . En ese marco de acción, las actividades efectuadas por las Fuerzas Armadas respecto de la protección de intereses políticos o económicos del país en el extranjero, las Agregadurías de Defensa, la participación en Operaciones de Paz u otras que se les exija desde las autoridades políticas deben ser parte de la Política Exterior, y por lo tanto, coordinadas con Cancillería.
En consecuencia, ambas políticas son complementarias, tanto en tiempos de paz como de guerra, cambiando solo el énfasis en cual debe dirigir el esfuerzo principal. En tiempos de paz, la diplomacia dirige y los militares aportan desde su función y sus áreas de misión, y en caso de guerra, la diplomacia complementa a las armas para alcanzar los objetivos nacionales.
Política ante desastres naturales y cambio climático
Los desastres, de origen natural o antrópico, se asocian generalmente a una problemática de desarrollo, pero al afectar vitalmente a la sociedad son claramente una condición necesaria para la seguridad humana ya que afectan tanto el orden público como los derechos básicos. Debido a ello es que en la Política de Defensa aparece como el área de misión Emergencia y Protección Civil .
El año 2021 el Estado de Chile difundió su nueva Política Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, en la que se refleja la condición de vulnerabilidad que el país presenta ante el cambio climático, ya que vive siete de los nueve criterios de vulnerabilidad, de acuerdo a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático 29 . En un país azotado por desastres y bajo el riesgo de sufrir el cambio climático, se conformó una Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, que incluye a la sociedad civil, organismos internacionales y las Fuerzas Armadas, entre otros actores 30 .
Cada uno de ellos se ha involucrado desde su área de experticia: de esta manera, el mundo académico ha creado centros técnicos y de investigación aplicada de interés nacional; el mundo privado ha contribuido desde diferentes comisiones, agregando otras miradas de orden más contingente, y distintos organismos del Estado se han involucrado con el propósito de contar con una mirada global, más integral de la problemática, conformando unidades de Gestión de Riesgos de Desastres en diferentes ministerios 31 .
La política pública de Gestión del Riesgo de Desastres a la fecha de hoy es coordinada por el Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres (SENAPRED, heredero de la Oficina Nacional de Emergencia [ONEMI]) y se replica a niveles regionales, provinciales y comunales, desarrollándose en un ciclo de cuatro etapas: preparación, respuesta, recuperación y mitigación 32 . Dado el carácter de emergencia que tienen los desastres, SENAPRED cumple el rol de líder de un sistema cooperativo, en el que la participación de actores como el mundo académico y científico está fortalecida en las etapas de preparación y mitigación.
La participación militar en esta política debe ser permanente, actuando como un recurso más del Estado; las Fuerzas Armadas se deben ver involucradas en las cuatro etapas de ciclo. En la etapa de preparación deben ser parte, o al menos estar en conocimiento de la planificación, de manera de poder actuar diligentemente en la etapa de respuesta con la entrega de apoyos en infraestructura, logística y medios; en las etapas de recuperación y mitigación disminuye su relevancia, pero pueden apoyar especialmente con recursos críticos que no puedan ser provistos por otros organismos.
Política para zonas aisladas
La geografía nacional incluye amplios sectores del territorio en que la población es extremadamente reducida, debido a las dificultades de sobrellevar la vida en tan difíciles parajes como el desierto de Atacama y la zona de los canales australes. Esta baja población afecta la seguridad del territorio y la explotación económica de sus recursos, de lo que se hace cargo la Política de Defensa con el área de misión de Contribución al Desarrollo Nacional y Acción del Estado . Sus habitantes se encuentran desconectados de los beneficios que gozan otros habitantes del territorio nacional, por lo que la promoción de diversos servicios sociales, así como infraestructura, es necesaria para integrar esos sectores, y su población, de manera efectiva al territorio nacional, por parte del Estado 33 .
En cuanto a la política de zonas aisladas, que apunta a una integración efectiva del territorio nacional, es tarea de diversos ministerios. En este caso, las Fuerzas Armadas toman un papel secundario, en el que colaboran desde sus capacidades y a requerimiento de las autoridades políticas. A la fecha, esta política ha sido apoyada principalmente por la construcción de caminos por parte del Cuerpo Militar del Trabajo (CMT), y la conectividad marítima y aérea que ofrecen la Armada y la Fuerza Aérea en zonas en que no existen privados dispuestos a prestar dicho servicio, y el costo para el Estado de mantener un servicio civil de conexión con el resto del país es muy elevado. Néspolo plantea que este accionar ha permitido la integración de gran parte del país, pero ha fomentado una cultura de autonomía militar 34 . Sin embargo, las asignaciones presupuestarias anuales a las Fuerzas Armadas, así como el área de misión de Contribución al Desarrollo Nacional y a la Acción del Estado para cumplir con dichas actividades, son muestra fehaciente que ello se encuentra dentro del marco de actividades que la autoridad política espera que ellas ejecuten.
Este ha sido una de los principales roles alternativos de las Fuerzas Armadas desde hace muchos años, participando con diversas actividades en las que le entregan conectividad a dichos sectores, proveyéndoles de servicios básicos y sanitarios, ya que otras agencias del Estado no cuentan con los recursos para realizarlos. Al aumentar el desarrollo de estas regiones, lo esperable es que ellas dejen de mantener una dependencia de estos servicios provistos por las Fuerzas Armadas y que las agencias especializadas del Estado puedan proveer, por sí mismo o mediante terceros, los servicios básicos que estas regiones requieren.
Política Nacional de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación
La ciencia y la tecnología, con los acelerados cambios que experimentan hoy, presentan oportunidades, pero también amenazas que es importante contrarrestar para permitir un mayor desarrollo del país que entregue un mejor futuro a las nuevas generaciones. Para ello, la configuración del Comité Interministerial de Ciencia, Tecnología, Conocimientos e Innovación incorpora diferentes instituciones, entre las que se incluyen el Instituto Geográfico Militar, el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada, el Servicio Aerofotogramétrico de la Fuerza Aérea, el Instituto Antártico Chileno y la Comisión Nacional de Energía Nuclear. Y para que esta interagencialidad funcione adecuadamente se requiere que estas contribuyan "fomentando el trabajo multi, inter y transdisciplinario" 35 . Esta política también se relaciona con el área de misión de Contribución al Desarrollo Nacional y Acción del Estado , bajo el acápite participación en el desarrollo científico y tecnológico del país 36 .
La "Política Nacional de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación" incorpora a las Fuerzas Armadas, que desarrollan tecnología y ciencia para sus necesidades operacionales, abriendo espacio a que puedan colaborar con instituciones académicas o empresas para traspasar dicha tecnología o conocimiento hacia otros actores. Dicho conocimiento, en muchas oportunidades, es de utilidad directa para la sociedad en su conjunto, como por ejemplo la información que entrega el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada respecto de los tsunamis. La participación de las Fuerzas Armadas también puede incluir la obtención de datos a través de sus medios, lo que enfatiza el aspecto colaborativo que estas prestan al sistema de ciencia y tecnología, y el liderazgo civil en esta materia.
Política de Seguridad Pública
La seguridad pública o interior es aquella en que la amenaza se dirige directamente a los ciudadanos. Ella se protege dentro del marco legal por medio del monopolio estatal de la violencia, de carácter legítimo, a través de las policías, que responden ante la autoridad política 37 .
Actualmente Chile no cuenta con un documento rector que fije su política de Seguridad Pública. Sin embargo, es posible determinar esta, al menos en sus principios generales, por medio del análisis de las acciones ejecutadas por diferentes gobiernos y por informaciones de gobierno desplegadas en la web, por medio de la prensa, o a través de documentos que tocan aspectos parciales de ella 38 .
El rol de la Seguridad Pública es principalmente competencia de los tribunales de justicia y las policías. Sin embargo, las Fuerzas Armadas están involucradas en los casos de estado de excepción constitucional principalmente. Su participación, al no ser directamente parte en la investigación y control de la delincuencia, puede incluir casos en que estos estados de excepción no rijan, como por ejemplo lo dispone la Constitución de la República respecto de la infraestructura crítica 39 . La nueva política de seguridad que es posible inferir de las referencias indicadas, se hace eco que la situación de seguridad pública tiene causas complejas, y se caracteriza por considerar un trabajo multisectorial 40 , en el que se puede involucrar a las Fuerzas Armadas en todas las tareas que no involucran directamente a los militares en la acción policial.
Uno de los más relevantes apoyos en materias de seguridad pública puede ser la entrega de información. La Ley de Inteligencia obliga a las direcciones de Inteligencia a compartir información que sea relevante a otra agencia y que haya sido obtenida de forma residual 41 . Por medio de este intercambio de información, las siete agencias que lo componen aportan a la seguridad del Estado y de la nación, en un marco de integración civil-policial-militar.
En los ámbitos de seguridad y ciberseguridad, los principales roles los tienen el Ministerio del Interior y Seguridad Pública como organismo director, los tribunales de justicia, las policías, Gendarmería y la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI). Cada organismo indicado tiene un rol que cumplir, y las fuerzas militares solo pueden actuar punitivamente en caso de un estado de excepción constitucional. Sin embargo, hay otras condiciones en las que se puede incluir a las Fuerzas Armadas, que no implican el empleo de estas en funciones policiales, como el ya indicado hecho de compartir información residual a otras agencias de inteligencia en el marco de la Ley de Inteligencia, o la entrega de información respecto de la detección de ilícitos que evidencien durante el desarrollo de sus operaciones. En estos casos, el accionar militar no se inmiscuye en tareas policiales, pero cumple con la probidad funcionaria exigida a todo funcionario del Estado que conoce de algún ilícito.
Además, viéndose sobrepasado el Estado en algunas regiones, con altos niveles de inseguridad ciudadana, se ha recurrido al uso de las Fuerzas Armadas, bajo estados de excepción constitucional en la Región de la Araucanía, para apoyar en la mantención del Estado de derecho, y en la Macrozona Norte para apoyar a las policías ante el ingreso masivo de inmigrantes ilegales. Para ello, la autoridad política fija las Reglas de Uso de la Fuerza, que rige para las policías y las Fuerzas Armadas cuando son llamadas a cumplir labores de orden público o seguridad interior 42 .
Como se desprende del análisis de las Reglas de Uso de la Fuerza, la participación militar en seguridad interior se produce solo cuando lo determine la autoridad política. En casos de estado de excepción constitucional, la responsabilidad principal de la seguridad interior recae en las Fuerzas Armadas, mientras que en los otros casos, se hacen cargo de aspectos parciales de seguridad interior, por expresa disposición legal, y sin relevar a las policías de sus funciones.
Política de ciberseguridad
La Política Nacional de Ciberseguridad busca proteger y evitar interrupciones o bloqueos de redes y sistemas informáticos del país, ya sean de carácter público o privado, que se requieren para mantener los servicios básicos y los derechos fundamentales de las personas en el ciberespacio. Con este propósito, dicha política recomienda la colaboración y cooperación de diferentes actores, tanto del Estado, como privados (nacionales o extranjeros) para brindar una respuesta única y coordinada a las amenazas presentes en el ciberespacio 43 . Respecto específicamente de las redes y sistemas de información del sector Defensa, la Política Nacional de Ciberseguridad las considera como infraestructura crítica del país, y deja en manos del Ministerio de Defensa la adopción de una política de ciberdefensa 44 , la cual fue emitida el mismo año en que se difundió la Política de Ciberseguridad.
Sin embargo, una discrepancia entre ambas políticas es que mientras la Política de Ciberseguridad distingue entre "seguridad interior" y defensa según las redes que son atacadas (privadas y públicas en el primer caso y las redes del sector Defensa en el segundo), la Política de Ciberdefensa, parte integral de la Política de Defensa, considera como problemática de ciberdefensa la protección de las redes y sistemas informáticos nacionales que se consideren parte de la infraestructura crítica del país, haciendo especial énfasis en los sistemas del sector Defensa, sin distinguir el dueño de la red, ya que se hace eco del esfuerzo del Estado por proteger a todos los habitantes para que puedan usufructuar libremente del ciberespacio 45 . Para ello, la Política de Ciberdefensa reconoce la necesidad de colaborar con otros actores del Estado, siendo las Fuerzas Armadas solo uno de ellos. En este ámbito, participan en la mantención de un ciberespacio libre, abierto, seguro y resiliente para el país 46 . Más allá del actor llamado a ser el principal responsable de la ciberseguridad, ella deberá estar directamente relacionado con las instituciones involucradas, que son múltiples, ya que todas ellas deben coordinarse, lo que exige una participación permanente y cooperativa entre ellas.
Como una etapa más avanzada, podría ser posible pensar en una fuerza que, con un doble carácter ―militar y policial― cubra las amenazas que existen en el ciberespacio, sin distinción de si corresponden a un ataque al Estado (función defensa) o a particulares (función seguridad pública). En este caso se produce una importante analogía con la Armada, que cumple un rol respecto de la defensa nacional y otro cometido en seguridad pública y de la vida humana en el mar por medio de sus buques de guerra y la Autoridad Marítima respectivamente.
Otras políticas públicas
Existen también otras políticas públicas en que pueden interactuar civiles y militares. Son políticas públicas de alcance más específicos, aunque no menos importante, que generalmente pueden ser asociadas a políticas más generales en su desarrollo y a las mismas u otras políticas en sus semejanzas en la manera en que se puede interactuar entre civiles y militares.
El Plan Nacional de Derechos Humanos no incluye a las Fuerzas Armadas 47 , pero estas, cuando se les exige la participación en tareas de seguridad interior o protección de la Infraestructura Crítica, o en operaciones de paz en el extranjero, deben actuar sujetos a las normas de Derechos Humanos. A la fecha de hoy, las Fuerzas Armadas están implementando diferentes políticas enmarcadas dentro de la Política de Derechos Humanos (p.ej. políticas de género), que hacen conveniente la interacción con organismos académicos y especializados en el ámbito de la educación e implementación de estas políticas.
La Ley de Migraciones no incluye a las Fuerzas Armadas 48 , pero el volumen de ella, así como el impacto sobre la Seguridad Pública, ha impelido a la inclusión de estas en tareas de control fronterizo, para lo cual se dicta un decreto que les asigna responsabilidades, en el marco de la protección a la Infraestructura Crítica del país 49 . Estas normas se relacionan con las política de seguridad interior y de derechos humanos, y desde el momento en que un decreto lo regula, exige la participación de las Fuerzas Armadas a lo largo de todo el proceso, complementando capacidades de otros organismos del Estado.
La Política Oceánica Nacional se relaciona fuertemente con una de las ramas de las Fuerzas Armadas, la Armada de Chile. Pero para poder ser implementada en forma global, requiere que se involucren otros organismos. Por ello, se considera como una política multisectorial que incluye a varios ministerios e instituciones científicas y académicas 50 . Su propósito es que el océano sea protegido y conservado, beneficie a la sociedad, y las actividades que se desarrollan en él sean seguras. 51 La participación de la Armada se produce en todo el espectro de actividades, especialmente por medio de la Autoridad Marítima, pudiendo encabezar múltiples esfuerzos, mientras en otros toma una posición secundaria.
La Política Antártica Nacional se basa en la Ley 21.255 que establece el Estatuto Antártico Chileno, y cuenta con la participación de diversos ministerios dirigidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores 52 . A pesar que el país ha definido su política antártica dentro del ámbito de las Relaciones Exteriores, su ejecución presenta puntos de contacto con la Política de Zonas Aisladas por tratarse de un área sin conexión directa con el resto del territorio nacional, así como las difíciles condiciones climáticas y geográficas. Por lo tanto, y como se hace actualmente, las Fuerzas Armadas pueden colaborar con diversos recursos, capacidad logística y de infraestructura, al menos hasta que otras agencias del Estado adquieran la capacidad y no requieran del apoyo de estas.
Los ejes de la relación civil-militar: interrelación y liderazgo
De acuerdo a cada política pública que se busque implementar, es como debiera pensarse la relación civil-militar a desarrollar en el marco de la interacción para alcanzar un estatus óptimo en la ejecución que permita maximizar los beneficios de dicha relación, sin alterar el concepto fundamental, propio de la relación político-militar ya explicado, que las Fuerzas Armadas se encuentran sometidas a las autoridades políticas del país, de acuerdo al ordenamiento jurídico que este entrega.
Una sana relación civil-militar debe desarrollarse en torno a dos ejes: uno de ellos corresponde a un eje de interrelación relacionado con colaboración-cooperación y el otro a un eje de liderazgo dividido en liderazgo civil - liderazgo militar.
El eje de interrelación (colaboración-cooperación) se plantea en términos de cómo se desarrollará dicha relación. El caso de la colaboración se produce cuando un organismo apoya a otro en una tarea que no es de su responsabilidad, pero que por medios o capacidades puede ayudar a alcanzar un objetivo que se considera beneficioso para el Estado en su conjunto; en cambio la cooperación, es cuando dos o más organismos actúan conjuntamente en pos de un objetivo común. Es decir, la colaboración corresponde a apoyos específicos ante tareas puntuales, principalmente por medio del auxilio con medios logísticos o tecnológicos, mientras que la cooperación es un paso más avanzado, ya que implica un trabajo continuo que puede incluir la planificación coordinada.
El cambio del modo de colaboración al de cooperación se produciría cuando se requiera pasar a un mayor nivel de integración entre ambos componentes, y el cambio opuesto cuando se pueda relajar la compenetración entre ellos porque en gran medida el actor principal ha adquirido las capacidades necesarias para solucionar el problema por sí mismo o con apoyo de otros organismos más adecuados.
El eje de liderazgo (civil-militar) se relaciona con el conductor de dicha política en un contexto específico, por lo que al variar las circunstancias, y por lo tanto las prioridades, puede existir un cambio en quien ejerce el liderazgo, aunque eventualmente participen las mismas agencias. Siempre se busca que la agencia más idónea para enfrentar un problema-país (o en otro nivel de la administración del Estado) sea quien dirija la ejecución de dicha política. Excepto en la política de defensa (incluyendo la política de ciberdefensa) y eventualmente la política oceánica, en todas las otras políticas públicas se debe considerar como base el liderazgo civil en la ejecución de la interrrelación, por ser las agencias más idóneas para implementarlas, con la posible excepción de la política de seguridad en que eventualmente podría ser alguna policía la que tome la responsabilidad de asumir el liderazgo. Pero estos liderazgos pueden cambiar si las circunstancias dan mayor peso a un actor que en condición normal no debiera poseerlo. Por ejemplo, si se refiere a proyectos de innovación científica o tecnológica en Defensa, específicamente de las Fuerzas Armadas, se debiera privilegiar el liderazgo militar sobre el liderazgo civil, por ser ellas las más adecuadas para dirigir lo que el país requiere respecto de esos proyectos específicos. Debe hacerse notar que cuando se refiere a liderazgo militar no se busca sobrepasar la autoridad política, sino que plantea a los militares como una agencia del sector defensa en un plano de igualdad frente a agencias de otros sectores en el cumplimiento de sus respectivos roles.
En base a estos ejes, es posible construir como base una relación civil-militar de la forma en que se indica en la Tabla 1 , y si se considera la evolución de dichos asuntos en el tiempo, se adquiere además la posibilidad de contar con una relación civil-militar dinámica, ajustada a las necesidades del país y de la política pública respectiva. Este dinamismo permite que se pase de colaboración a cooperación o de un liderazgo civil a un liderazgo militar de acuerdo al contexto particular en las que se está desarrollando una política pública.
| Ejes de interacción civil-militar | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| Eje de interrelación | Eje de liderazgo | ||||
| Colaboración | Cooperación | Civil | Militar | ||
| Política Pública | Política de Defensa (incluye Política de Ciberdefensa) | X | X | ||
| X | X | ||||
| X | X | ||||
| X | X | ||||
| X | X | ||||
| X | X | ||||
| X | X | ||||
| X | X | ||||
| X | X | ||||
| X | (X) | (X) | |||
| X | X | ||||
Fuente: Elaboración propia.
Conclusiones
La relación civil-militar en el mundo actual ha ampliado sus ámbitos de acción. Definiciones más amplias de seguridad, así como los imperativos que indica Huntington 53 , se han reflejado en Chile en la formulación de las áreas de misión, presentes en el Libro de la Defensa 2017 y en la Política de Defensa 2020, que incluyen dentro de las tareas de las Fuerzas Armadas a acciones que se encuentran más allá del ámbito estricto de la Defensa, para entrar a participar en acciones en beneficio de la seguridad ampliada y del desarrollo del país, en aspectos que se complementan con otras políticas públicas.
Algunas de estas políticas públicas son explícitas en la necesidad de interacción entre civiles y militares, mientras otras no lo tienen aún incorporado, a pesar que las Fuerzas Armadas cuentan con capacidades disponibles para el Estado que permiten apoyar en la implementación de ellas de manera más efectiva. Bajo este concepto, la relación civil-militar se comprende como una relación entre agencias del Estado de igual jerarquía, y por lo tanto se pueden establecer relaciones entre órganos civiles del Estado y las fuerzas militares basadas sobre 2 ejes: interrelación (colaboración-cooperación), y liderazgo (civil-militar), los cuales pueden ser dinámicos, y adaptarse de acuerdo a las circunstancias, permitiendo un mejor desempeño del Estado respecto de cada una de aquellas políticas públicas, bajo contextos específicos.
Ello hace conveniente implementar desde los más altos niveles nacionales una política de relación civil-militar dinámica y flexible que permita alcanzar resultados efectivos por medio de la acción coordinada de los diferentes recursos con que cuenta el Estado y la sociedad para la solución de sus problemas, en demanda de alcanzar el desarrollo.
Una relación civil-militar así formulada se transforma en un activo que permite al Estado optimizar el empleo de sus recursos, en términos de eficacia y eficiencia, aproximando a las Fuerzas Armadas a la sociedad y viceversa, y sin afectar el marco legal ni las funciones propias, tanto de las Fuerzas Armadas como de otros organismos.