Introducción
En un momento en que Chile vive un proceso de fortalecimiento del crimen organizado a niveles nunca vistos, se vuelve necesario poder definir a qué nos referimos de manera concreta cuando hablamos de seguridad. En este sentido, se ha podido ver cómo el crimen organizado se ha instalado en el país de diversas formas; tanto como mercado ilegal como a través de gérmenes de control territorial. En este sentido, ya se advertía a inicios de 2023, a la luz de las cifras oficiales analizadas hasta 2022 que, a pesar de que Chile se mantiene alejado de los niveles de criminalidad de otros países de la región, sí existían datos preocupantes: Existía un alza en los homicidios, en las incivilidades que involucraban armas, en los homicidios con imputado desconocido y en los secuestros 1 .
Si bien los homicidios han mostrado una pequeña disminución el último año, eso no implica necesariamente un quiebre con la tendencia presentada anteriormente 2 . De esta manera, podrían estar generándose gérmenes de lo que se ha denominado "enclaves criminales", los cuales al solidificarse pueden llegar a poner en riesgo la soberanía de los Estados, disputándole no solo el monopolio de la fuerza al Estado, sino también el poder en el territorio 3 .
Es en este contexto que Chile no cuenta con definiciones constitucionales ni legales de Seguridad Nacional, así como tampoco de Seguridad Interior. Al mismo tiempo, se mantiene abierta la discusión sobre la pertinencia o no de estos conceptos, lo que se ha visto expresado tanto en la discusión pública, como en las propuestas constitucionales generadas los años 2022 4 y 2023 5 . Así, la respuesta ante las diferentes amenazas a la seguridad no ha contado con una base conceptual que permita entregarles una base sólida, lo que ha impactado en su diseño. El caso de la discusión sobre la protección de la infraestructura crítica, que involucró finalmente una reforma constitucional, y la inclusión de las FF. AA. en tareas tradicionalmente consideradas como de Seguridad Interior, es solo un ejemplo de aquello 6 .
Ante esta situación el artículo presentará una revisión de los conceptos de Seguridad Nacional y Seguridad Interior utilizados en la legalidad y en las discusiones en Chile y México. Al mismo tiempo, se dará una primera mirada a las posibles consecuencias que estas definiciones tienen en la construcción de la seguridad, en tanto esto permite apreciar su utilidad práctica en el diseño de políticas y estrategias que permitan definir y combatir amenazas y gestionar riesgos a estas. Se revisará cómo el crimen organizado se puede constituir como una amenaza a la seguridad nacional, a través de la disputa del control territorial y del monopolio de la fuerza, afectando la soberanía nacional. De esta manera una amenaza a la seguridad interior se configuraría en una amenaza a la seguridad nacional; luego se analizarán las definiciones existentes en ambos países en sus distintos instrumentos legales, para continuar con la discusión pública y académica sobre el tema. La última parte del artículo presentará la conclusión, que constará de la propuesta conceptual, así como nuevas líneas de investigación que se puedan derivar de esta.
La elección de los países no ha sido al azar. Si bien ambos casos son distintos, pues el fenómeno de las insurgencias criminales 7 presente en México reviste una mucha mayor gravedad que la amenaza criminal en Chile, la tendencia presente en este último país no lo exime del riesgo de enfrentarlo en el futuro. De esta manera, una revisión de este caso tiene un carácter pedagógico, en tanto nos permite adelantarnos a un posible desarrollo de amenazas a nuestra Seguridad Nacional.
Al mismo tiempo, Chile es un país que adolece de falta de definiciones, a pesar de que en los últimos años se ha dado una discusión pública y académica sobre el particular. Es importante hacer notar que en este país no existe un consenso en torno a la utilización del concepto de Seguridad Nacional, habiendo sectores que niegan su validez conceptual 8 , por lo que en vez de definirlo abogan por su eliminación. Por el contrario, otros sectores defienden su vigencia 9 sin que, hasta el día de hoy, alguna de estas posiciones se haya refrendado en determinaciones a nivel legislativo ni constitucional. Debido a esto, los gobiernos tienen espacio para adaptar el concepto en base a sus necesidades cortoplacistas, sin generarse una proyección a nivel de Estado. Sin embargo, la Convención de Naciones Unidas sobre crimen organizado permitiría considerar aspectos que podrían constituir una amenaza a la soberanía nacional de los Estados 10 .
Por su parte, México es un país al que su propia crisis de inseguridad, agravada luego de la declaración de "guerra al narcotráfico" por parte del presidente Felipe Calderón el 2006, ha impulsado a llevar adelante discusiones de alto nivel en torno a qué es la seguridad nacional y su relación con la seguridad interior. Asimismo, ha realizado numerosas reformas legislativas e institucionales, expresadas tanto en su ley de seguridad nacional como en las reformas a los organismos policiales federales y a la Guardia Nacional. Así, al contrario de Chile, este es un país en que la discusión no ha estado centrada en la aceptación o no de la seguridad nacional, sino más bien en torno a su contenido y en cómo interactúa con otras seguridades como la seguridad interior y la seguridad pública 11 . En otras palabras, México es un caso que nos permite analizar tanto las discusiones conceptuales como las consecuencias prácticas a la hora de combatir amenazas que incluyen al crimen organizado disputando control territorial y monopolio de la fuerza.
Es de vital importancia que se discuta y defina qué se quiere decir cuando se habla de "seguridad nacional" y "seguridad interior". Los retos para los Estados se vuelven cada día más complejos, con amenazas transnacionales que vuelven urgente adoptar medidas del mismo cariz 12 . El problema es que, sin definiciones claras en torno a qué es la seguridad, que sirvan de base para estructurar estas políticas y estrategias sectoriales, se vuelve muy difícil diseñar y evaluar los instrumentos y herramientas de los que se dispone. En este sentido, Emilio Vizarretea nos dice que "...desde la seguridad, debemos establecer claramente qué es lo importante, lo urgente, lo prioritario, lo estratégico. Manteniendo la perspectiva relacional de que los errores de la teoría tienen costos altos en la práctica..." 13 . De esta manera, las definiciones que se manejen y se estipulen en un país, entregan el marco dentro del cual se diseñarán y actuarán las instituciones de seguridad, en los diferentes niveles que se definan. Por el contrario, si no existen estas se abre espacio para un mayor margen de improvisación, así como de confusiones, superposición de funciones y conflictos entre instituciones 14 .
Finalmente, a partir de este análisis se buscará realizar un aporte a las discusiones llevadas a cabo en Chile a través de una definición de Seguridad Nacional, así como de su relación con la Seguridad Exterior e Interior, a la luz de la amenaza del crimen organizado. Con tal de realizar esto, el análisis a realizar será cualitativo, revisándose material legislativo, así como trabajos académicos y discusión pública referidos a aquel y al crimen organizado como amenaza a la seguridad nacional.
El crimen organizado como una amenaza a la soberanía
En Chile se define el crimen organizado como "distintas actividades que se llevan a cabo por estructuras organizacionales y que actúan con el propósito de cometer delitos. Las organizaciones criminales pueden ser locales o transnacionales y se pueden entremezclar distintos niveles de organización" 15 . Como se puede apreciar, en primera instancia esta definición no presenta elementos que puedan implicar, per se , una posible amenaza a la seguridad nacional, más bien se circunscribe a un problema de seguridad pública. El problema se suscita cuando las organizaciones criminales evolucionan y pasan de ser organizaciones enfocadas exclusivamente en el lucro a través de métodos criminales, a detentar, de facto, el poder en un territorio determinado.
En este sentido John P. Sullivan advierte que es posible que, bajo ciertas condiciones y procesos, actores criminales evolucionen a lo que ha sido denominado insurgencias criminales 16 . Estos generarían enclaves criminales o ciudades asilvestradas (feral cities) 17 en los que, aprovechándose de la debilidad del Estado, y de sus propias capacidades económicas y coercitivas, disputarían la soberanía nacional, llegando a generar incluso espacios de poder dual 18 . De esta forma, organizaciones criminales, sean carteles o bandas criminales, se enfrentan al Estado dando pie a un tipo de insurgencia que no está motivada inicialmente por motivos políticos. Es el fortalecimiento de un actor criminal específico, en un territorio dado, lo que le genera intereses políticos concretos. Así, este se aprovecha de las fisuras que encuentra ante la debilidad de la sociedad y del Estado, pugnando luego por ganar el poder. Pero un enclave criminal puede adoptar diversas dimensiones, variando desde unas cuantas viviendas, hasta un barrio o una ciudad 19 . La cooptación y la corrupción son elementos claves en el proceso por el cual las organizaciones criminales penetran en el Estado, debilitándolo a la vez que se fortalecen, y es un factor incluido en la medición del avance criminal y en el establecimiento de las llamadas "ciudades asilvestradas" 20 . El objetivo de esta insurgencia no sería la toma del poder, sino la de debilitar al Estado, incluso "balcanizándolo", con tal de asegurar su propia autonomía territorial 21 .
Para comprender la manera en que estos actores criminales son capaces de disputarle el poder al Estado, aunque sea localmente, es útil adoptar el marco de análisis presentado por David Kilcullen en su obra "Out of the Mountains" 22 . Aquí el autor desarrolla la que denominó como "Teoría del Control Competitivo". Esta indica que los grupos armados no estatales, de cualquier tipo, extraen su fuerza y libertad de acción de su habilidad de movilizar y manipular poblaciones. Lo lograrían a través de un amplio espectro de métodos que variarían desde la persuasión hasta la coerción, creando un marco normativo que generaría en la población un sentimiento de seguridad a través de la previsibilidad y el orden que serían capaces de instituir en un territorio determinado. A esto podríamos agregar que estos grupos armados no estatales son capaces de lograr la instalación de su marco normativo debido a que tienen el poder suficiente para hacerlo.
Para el autor existe una variedad de marcos normativos en pugna, cada uno impulsado por algún actor estatal o no estatal. Mas solo los actores colectivos y armados tienen posibilidad de imponer su marco normativo en un territorio y población determinados, siendo justamente estas las 2 características básicas de aquellos 23 . Así, a través de este proceso, un actor armado, incluyendo uno de carácter criminal, podría no solo obtener el control sobre un territorio, sino a la vez ganar legitimidad ante la población.
Guillermo Valdés Castellanos refuerza esta propuesta al decirnos, desde el contexto del combate al crimen organizado, que es posible apreciar cómo la normatividad existente en una sociedad es fruto de luchas y conflictos entre diversos grupos (ciclo que nunca termina). De la misma forma, existen normatividades paralelas, e incluso opuestas, a las impulsadas por los gobiernos, y que las organizaciones criminales son un ejemplo de actores que basados en su capacidad militar (es decir de coerción), imponen su propia normatividad 24 .
Por su parte, Ioan Grillo ha documentado este tipo de fenómenos en su libro "Gangster Warlords" o caudillos criminales 25 . En este describe cómo organizaciones criminales pasaron de ser actores que operaban en mercados ilegales, a insurgencias criminales que controlaban importantes territorios en diversas urbes de países como Brasil, Jamaica, el triángulo norte de Centroamérica y México.
Por último, Esteban Arratia señala que los actores no estatales (en este caso de carácter criminal) afectan el propósito del Estado y tienen implicaciones políticas, ya que se convierten en una competencia a este 26 . Estos podrían ganar legitimidad (los corazones y las mentes) ante la población, a través de la entrega de seguridad y distintos bienes. Para poder contrarrestar esto, el Estado necesitaría fortalecer su presencia territorial y recuperar la lealtad de la población.
De esta manera, podemos apreciar cómo se constituye un marco conceptual que nos permite apreciar el potencial del crimen organizado para establecerse como una amenaza a la seguridad nacional. Hemos visto cómo en determinadas circunstancias de debilidad estatal y societal, un actor armado puede tener la capacidad de instalarse como una competencia hacia el Estado. No solamente es su poder económico el que se lo permite, sino que también su capacidad de coerción y, a la vez de convencimiento a través de la entrega de seguridad, bienes y servicios. Así, se generan enclaves criminales que puedan caer fuera del control estatal, disputándose de facto el monopolio de la violencia y la soberanía del Estado. Un problema que pudo entenderse como puramente criminal en un comienzo, se agrava hasta poner en riesgo la seguridad interior del país, y a través de ella, a la seguridad nacional.
Las definiciones legales de seguridad en México y Chile
Con respecto a las definiciones legales que ambos países se han dado, podemos decir que México y Chile contienen diversas referencias legales y constitucionales sobre los conceptos de seguridad nacional e interior, con la diferencia de que en el primer caso existen definiciones explícitas, mientras que en el caso chileno solo existen menciones sin profundización conceptual. En el caso mexicano el concepto se encuentra presente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley de Seguridad Nacional de 2005, en la Ley General de Sistema Nacional de Seguridad Pública de 2009 y en la invalidada Ley de Seguridad Interior de 2017. Es importante hacer notar, además, que en la abrogada "Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental" de 2002 también se definía el concepto, lo que generaba complejidades por ser diferente a la utilizada en la Constitución.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 21 número 9, define el concepto de seguridad pública como una función estatal, mas no se explaya en su posible relación con la seguridad nacional ni interior. Sí señala sus fines, así como las acciones que comprende 27 .
A su vez, se mencionan la seguridad nacional e interior en el artículo 89 fracción 6 en tanto facultades y obligaciones del presidente 28 , pero a diferencia del caso anterior no se las define. Son mencionadas como una obligación y se las relaciona con las Fuerzas Armadas, no con las policías, y se remite a la ley respectiva para su desarrollo. Con todo, es interesante que se relacione explícitamente la seguridad nacional con la seguridad interior y la defensa exterior de la Federación, como partes de un todo representado en la primera y relacionándolas inequívocamente con las Fuerzas Armadas.
Conforme avanzó el nuevo milenio se fueron desarrollando las definiciones. Así, el 2005 se publica la Ley de Seguridad Nacional, la que dice en su artículo 3° que "Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano..." 29 . En este caso, y a diferencia de las menciones constitucionales, se define una seguridad como acciones y no como una condición a generar ni como función.
Por su parte, en el artículo 2 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública se desarrolla el concepto de seguridad pública, en tanto función, fines y dimensiones involucradas, pero nuevamente sin relacionarla con los demás niveles de seguridad 30 .
Finalmente, en la abrogada Ley de Seguridad Interior se podía encontrar una definición de seguridad interior. En su artículo 2° se la definía como una condición proporcionada por el Estado, que salvaguarda el funcionamiento del gobierno y sus instituciones. También la relacionaba con el desarrollo nacional, la estabilidad constitucional y el Estado de derecho. Incluía los organismos, procedimientos y acciones involucradas, así como la relación entre distintos niveles de gobierno cuando la seguridad nacional estuviera comprometida 31 .
Como vemos, el entramado legal y constitucional mexicano presenta varias conceptualizaciones de seguridad, definiendo constitucionalmente la seguridad pública, pero refiriendo la seguridad nacional a su ley específica. Al mismo tiempo, la primera cuenta con una ley que le brinda estructura a través de un sistema nacional, sin existir un sistema análogo para la seguridad nacional. Si bien se intentó definir la seguridad interior, la ley fue declarada inconstitucional, al entenderse por parte de la Suprema Corte de Justicia que le daba atribuciones que no correspondían a las Fuerzas Armadas.
Como demuestra este esfuerzo legislativo, se ha intentado dar cuerpo legal a las seguridades mencionadas, sobre todo desde comienzos del milenio, cuando durante la alternancia del ejecutivo, el poder del crimen organizado se comenzó a entender como un peligro para la seguridad nacional. Así, surgen las distintas leyes en 2005, 2009 y 2017.
Pero si bien se avanzó en definiciones, no se logró entender ni plasmar la interacción entre los diversos niveles de seguridad definidos, ni tampoco uniformizar las definiciones en tanto condición, derecho y función. El ejemplo más claro es el de la seguridad nacional, a la que se define en tanto acciones. Con todo, se vuelve imprescindible hacer notar que hubo esfuerzos que no implicaron definiciones legislativas. El "Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018", del gobierno del presidente Peña Nieto, explicitaba una consideración de esta en tanto función del Estado y con una naturaleza multidimensional 32 . Pero por su propia naturaleza de política de gobierno, no pasó de ser una definición limitada a un partido y período de gobierno específico. Al mismo tiempo, se continuó considerando a los niveles de Seguridad Nacional e Interior como directamente ligados a las Fuerzas Armadas, lo que condicionaría las respuestas que desde el Estado se den ante fenómenos como el crimen organizado.
Por su parte, en Chile el concepto de seguridad nacional aparece numerosas veces en la Constitución Política, sin que se entregue una definición del concepto 33 . Al mismo tiempo, en la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros, en su artículo 1°, se hace referencia a la "seguridad pública interior", nuevamente, sin mayor trabajo conceptual. Tampoco hay definiciones en las leyes de Seguridad Interior del Estado ni en la llamada "Ley Antiterrorista", las que se limitan a describir los delitos penados en cada una. Con todo, es interesante realizar una revisión a los diversos libros de la defensa, como el Libro de la Defensa Nacional del 2017 y a la Política de Defensa del 2020, que si bien no son documentos legislativos, sí son importantes en el ordenamiento de la Defensa y trabajan definiciones conceptuales con consecuencias concretas en el quehacer del área.
En el caso de la Constitución Política de la República de Chile, ya en su artículo 1° se menciona la seguridad nacional en tanto deber del Estado, es decir como una función, pero sin mayor definición. El resto de las menciones son en tanto limitante a algún derecho, en el caso de que se la ponga en peligro; como deber ciudadano; como condición que involucra atribuciones del presidente; como rol de las FF. AA. y en el capítulo dedicado al llamado "Consejo de Seguridad Nacional", en el que se especifica su rol asesor, pero sin ningún tipo de definición ni principio rector 34 . Chile, además, no cuenta con ninguna ley de seguridad nacional. Con todo, quizás la mención más importante a este concepto en la Constitución, sea aquella inserta en el artículo 101, el que explicita que las FF. AA. son esenciales para la seguridad nacional 35 . Si bien no se instaura una mención en tanto herramientas exclusivas para lograrla, es decidor que para el caso de las policías, se las circunscriba a otro nivel, sin relacionarlas a la seguridad nacional.
En el caso de la Ley 18.314, que "determina conductas terroristas y fija su penalidad", no se hace ninguna mención a la seguridad, sino que se limita a explicar cuáles serían los delitos que, de acuerdo con ciertas características, serían considerados de tipo terrorista 36 .
Por su parte, la "Ley Orgánica Constitucional de Carabineros", en su artículo 1°, nos indica entre las funciones de Carabineros de Chile la de "...mantener el orden público y la seguridad pública interior..." 37 . Se hace referencia a esta función en artículos posteriores, pero en ningún caso se detalle qué implicancias tiene el concepto, ni tampoco existe una ley específica que trate la materia de la denominada "seguridad pública interior", tampoco se la relaciona con la seguridad nacional.
Para finalizar la revisión del cuerpo legal relacionado con las seguridades interior y pública, revisaremos el decreto 890 que Fija el Texto Actualizado y Refundido de la Ley 12.927, sobre Seguridad del Estado. A pesar de lo que su nombre indica, en este decreto no se presenta ninguna definición o noción sobre lo que es en sí misma la seguridad del Estado. Más bien la ley se decanta por enumerar los delitos en contra de la soberanía nacional y en contra de la seguridad interior del Estado, sin tampoco definir esta última 38 . Tampoco existen definiciones sobre seguridad interior, seguridad interior del Estado, ni seguridad nacional en el Código de Justicia Militar 39 , ni en el Código Penal 40 .
En cuanto a las definiciones manejadas en el sector defensa, revisaremos el Libro de la Defensa Nacional de Chile 2017 y la Política de Defensa Nacional de Chile 2020. En estas publicaciones sí podremos encontrar definiciones específicas, a diferencia de la legislación revisada anteriormente.
En el primer caso se define "seguridad" como una condición a alcanzar, y por ende como el resultado de acciones llevadas adelante con tal de construirla. Al mismo tiempo, se le relaciona directamente con los objetivos e intereses nacionales 41 . Por su parte, se le distingue del concepto de defensa al circunscribir a esta al ámbito de lo militar, y en tanto tal, como un componente esencial pero no único para lograr la seguridad 42 .
Ambos casos son interesantes, puesto que en la primera se define el concepto de seguridad en tanto condición, y se la relaciona directamente con un conjunto de actividades que la generarían. Se entiende entonces la condición de seguridad como una condición dinámica, que no es estática ni permanente, y que debe ser generada conscientemente a través de acciones especialmente diseñadas para ello. Esto habla de una cierta historicidad del concepto, el que, a pesar de estar relacionado con los objetivos nacionales, también responde a su contexto, se adapta a la par de la sociedad a la que responde, así como a las amenazas y riesgos que enfrenta.
Con todo, es importante hacer notar que el concepto definido en este libro es el de seguridad, y no el de seguridad nacional que es el utilizado en la Constitución, lo que puede interpretarse, a su vez, también como un producto de la historicidad del concepto. Sería la carga histórica de este, más allá del contenido de la definición, la que impulsaría la omisión del apellido "Nacional" en el concepto expuesto, a pesar de su inclusión a nivel constitucional.
En cuanto a su diferencia con el concepto defensa, se considera importante pues permite diferenciarlo de definiciones que relacionaban ambos conceptos, enlazando la seguridad casi exclusivamente con la seguridad exterior. Esta concepción es la que entró en crisis en la inmediata post guerra fría y ha sido fruto de importantes discusiones teóricas 43 .
Por otro lado, en el caso de la Política de Defensa 2020 podemos ver que se refiere a un "entorno de seguridad" como condición para lograr un desarrollo integral, para luego definir de manera explícita seguridad nacional como una condición alcanzable, una responsabilidad del Jefe de Estado, y que además comprendería de manera diferenciada la seguridad externa e interna, aunque con límites cada vez más difusos entre ellas 44 . Es interesante la diferenciación explícita que realiza entre ambos componentes, los que a priori , pondría en el mismo nivel de importancia. Así, se necesitaría de ambas dimensiones para poder construir la seguridad nacional. Lamentablemente no se profundiza en esta línea, ni se especifica dentro del documento la relación entre estos niveles y las Fuerzas Armadas, así como tampoco el impacto que la difusión de los límites supondría. Lo que sí realiza es una definición de la "condición de seguridad externa", que responde a los parámetros clásicos de esta en torno a independencia, integridad territorial e intereses del país 45 .
Para una revisión de discusiones anteriores, es útil remitirnos a la obra de Claudia Fuentes 46 , en donde se puede apreciar cómo, en los Libros de la Defensa precedentes (1997 y 2002), se encuentra una contradicción. Por un lado, se integra como dimensión de la seguridad nacional a la seguridad interior, pero por otro se habla de dos ámbitos de cuyas acciones dependería la seguridad: el desarrollo y la defensa 47 , ¿dónde entraría entonces la seguridad interior? Para el 2002 se profundizó en la relación entre estos dos ámbitos, en el diseño de una política de seguridad nacional y en los límites que el Estado tiene debido a la centralidad del bien común y el servicio hacia la persona humana. No se profundiza en el rol de la seguridad interior, que de facto queda señalada en un lugar de menor perfil.
De esta manera, la definición de seguridad nacional aquí expuesta es la única referencia al concepto presente hoy en día. Como hemos dicho, a diferencia de México, Chile no cuenta con una ley específica de seguridad nacional, y a nivel constitucional no define ninguna acepción de seguridad.
Una primera comparación entre ambos cuerpos conceptuales nos lleva a señalar que el caso mexicano tiene una mayor cantidad de definiciones a nivel legal, tanto en la Constitución como en leyes. Hubo un intento por explicitar una definición de seguridad interior, pero fracasó por las implicancias prácticas que conllevaba la propuesta en cuanto a DD. HH. y la participación de las FF. AA. en tareas de seguridad interior 48 . De haber prosperado México hubiera tenido definiciones formales en todos los niveles de seguridad.
Pero a pesar de tener definiciones y leyes, es posible ver que no existe un desarrollo en torno a cómo los distintos niveles de seguridad interactúan y relacionan entre sí. Por ejemplo, qué indica cuando un problema de seguridad interior se agrava y se convierte en un problema de seguridad nacional, así como qué significaría esta situación para las instituciones que debieran hacerse cargo. Es importante hacer notar que en la misma Constitución, cuando se habla de seguridad nacional y seguridad interior, se explicita que el Presidente dispone de las FF. AA. para ambas, sin hacerse alusión alguna a algún cuerpo policial de nivel federal.
En el caso chileno la situación es la opuesta. No tiene definiciones concretas de ningún nivel de seguridad en instrumentos legislativos, sino que solamente al nivel de los instrumentos de defensa, tales como el Libro de la Defensa y la Política de Defensa. Una consecuencia de esto es que no existen claridades sobre qué problema, riesgo o amenaza corresponde a cada nivel de seguridad, así como una laguna conceptual al momento de intentar explicitar la relación entre los distintos niveles, al generar políticas y estrategias sectoriales, así como para diseñar o reformar las instituciones encargadas de actuar en cada nivel.
Si bien ambos países han desarrollado sus instrumentos conceptuales en el área de la seguridad, discusión que en México comenzó en la década de 1980 49 pero que se aceleró desde la alternancia política de los primeros 2000, ninguno de los dos países ha logrado tener un desarrollo conceptual explícito a nivel legislativo, que comprenda definiciones claras y que entiendan las seguridades tratadas en tanto condición, función y derecho, así como las relaciones entre los distintos niveles especificados. Esto es aún más patente en el caso chileno, el que solo tiene un trabajo conceptual importante en los instrumentos dedicados a la defensa nacional. De esta manera se genera, aunque sea de manera implícita, una sobredimensión del sector defensa ante la seguridad nacional, lo que, como vimos, se produce desde la misma Constitución Política de la República.
Sin lugar a duda esto se vuelve un problema a la luz del enfrentamiento al crimen organizado. No existe una claridad conceptual que permita medir fehacientemente el grado de amenaza para reconocer cuándo un problema de seguridad interior pasa a involucrar la seguridad nacional. Tampoco se enfoca el problema desde una perspectiva de sistema, con una arquitectura de seguridad nacional que coordine los subsistemas de seguridad exterior e interior, construyendo interagencialmente la seguridad nacional. Se dificulta, en el fondo, saber cuándo el instrumento a utilizar por el Estado deben ser las Fuerzas Armadas en vez de las policías, si es que en algún momento lo deben hacer, ni tampoco se consideran fuerzas intermedias que se hagan cargo de la seguridad interior de manera diferenciada de la seguridad pública.
¿En base a qué conceptualización de seguridad el Estado podrá leer el surgimiento de gérmenes de enclaves criminales en su interior, o si quienes los levantan son grupos criminales, transnacionales o no, pueden impactar nuestra soberanía nacional? Y si lo hacen, ¿deben ser necesariamente las Fuerzas Armadas quienes se deban hacer cargo?
Intentaremos enriquecer estas cuestiones revisando bibliografía especializada de ambos países.
Las discusiones conceptuales
En ambos países ha habido discusiones, aunque con diferencias derivadas de sus contextos. En México estas han girado en torno a definiciones concretas y sus consecuencias en el contexto al combate al crimen organizado. Mientras en Chile la discusión también ha incluido su pertinencia o no, dejando la cuestión del contenido a veces en segundo plano. Esta es una problemática con consecuencias concretas, como señala Gustavo Ordoñez para el caso de las fuerzas armadas y policiales mexicanas 50 .
Así, en México, Marcos Pablo Moloeznik define seguridad en tanto derecho fundamental, como una función privativa del Estado y como condición que el Estado debe asegurar 51 , y es en el contexto de estas tres características que se despliegan las distintas definiciones de seguridad utilizadas. Esto, pues existe un concepto de seguridad general "sin adjetivos", cuyo significado no es único, y que es más específico dependiendo de qué adjetivo se le aplique 52 . De esta manera, si bien existe la seguridad, esta se despliega en diversas dimensiones, cada una con su especificidad. El foco estará en las dimensiones "Nacional" e "Interior", que son las que, se postula, se debieran definir y estructurar coherentemente para un mejor sustento en las decisiones estratégicas y políticas del Estado.
Ya el año 2004 Moloeznik discutía la relación entre seguridad como concepto y los instrumentos coercitivos en México 53 . Aun antes de la aprobación de la Ley de Seguridad Nacional, el autor nos indicaba que el Estado cuenta con instituciones coercitivas para sancionar a quienes violen el marco normativo del país, y que este uso de la fuerza institucional se debe dosificar. Su tesis en ese entonces era la existencia de tres niveles de seguridad, cada una con un determinado instrumento coercitivo. Estos niveles de seguridad tendrían entre sí una relación de tipo jerárquica, con la seguridad nacional en el nivel superior, la seguridad interior en el medio y en la base la seguridad pública.
El autor nos indica que la seguridad nacional estaría relacionada con los intereses vitales de la Nación; es decir, aquellos trascendentes y permanentes como la supervivencia del Estado-Nación. También se relaciona este nivel con las FF. AA., que serían el "argumento final del Estado-Nación" 54 , y finalmente con la delincuencia organizada por estar calificada como una amenaza a la seguridad nacional mexicana.
Así, el 2004 se define la seguridad nacional como aquella vinculada con la supervivencia del Estado-Nación, cuya herramienta primordial serían las FF. AA., y que integraría a la delincuencia organizada como una amenaza directa. Tal como se ha expresado, generalmente, en los cuerpos legales revisados anteriormente.
En cuanto a la Seguridad Interior, reafirma la laguna jurídica existente (y que se mantiene hasta el día de hoy), pero a través de la doctrina del Comité Internacional de la Cruz Roja, que la asume como aquella que involucra violencia y disturbios menores que sobrepasen a las fuerzas policiales, en una "zona gris" entre el conflicto armado y la paz 55 . Esta dimensión estaría relacionada con las "Fuerzas de Seguridad" o "Fuerzas Intermedias", o policías con estatuto y capacidades militares capaces de garantizar la estabilidad, la seguridad interior y la paz social 56 . De esta manera, y considerando lo expuesto respecto a este nivel en el primer apartado, el autor nos dice que "...se identifica a la seguridad interior como una vertiente de la seguridad nacional; a la sazón, componente de la seguridad nacional..." 57 . De esta manera, existe un vacío conceptual que traspasa fronteras y que afecta incluso las definiciones en torno a violencia interna que maneja la Cruz Roja. Este organismo tuvo que modificar, debido a la falta de consenso internacional, la expresión "disturbios y tensiones interiores" por la de "otras situaciones de violencia", más indefinida y sin referencia al ámbito interior 58 . En 2012, profundiza en torno al riesgo de la militarización de la "seguridad ciudadana", la que no define y que tampoco está en la legislación mexicana revisada, pero que es asimilable a la seguridad pública. Así, afirma que los integrantes de las FF. AA. no están preparados para misiones policiales o parapoliciales 59 , y que el sentido de hacer la guerra es distinto al de hacer cumplir la ley. En el primero se busca eliminar al enemigo, y en la segunda preservar la vida para que actúe la justicia. Así el sentido de la acción es diferente pues se actúa en distintos niveles de seguridad. Queda de manifiesto, de esta manera, el vacío en la intersección entre seguridad nacional e interior, así como la confusión existente con la seguridad ciudadana, impactando a las FF. AA. ya que, si estas no están preparadas para hacerse cargo de esta última, ¿lo están para hacerse cargo de la seguridad interior como indica la legislación?
De esta manera es importante entender que, según lo presentado hasta ahora, no es un hecho banal el que existan diferentes definiciones de niveles de seguridad. Estas definiciones implican también lógicas de construcción distintas, así como herramientas institucionales diferentes, aunque complementarias. Así, el uso de un instrumento coercitivo diseñado para actuar ante situaciones que afecten un nivel específico de la seguridad, en otro, implica el reconocimiento del fracaso de la institución originalmente encargada de ese nivel, como en el caso de la militarización 60 . Al mismo tiempo, no tener estas claridades dificulta el diseño de respuestas a amenazas que, teniendo consecuencias internas, son de naturaleza internacional o transnacional, por lo que, al momento de ser superadas las fuerzas policiales, y quizás al no contar con fuerzas intermedias, se puede legitimar a las fuerzas armadas en tareas de orden interior y/o pública 61 .
Un ejemplo de las consecuencias institucionales concretas que tienen las definiciones de seguridad es el caso de la Secretaría de Marina. En el caso mexicano las definiciones utilizadas han generado cambios organizativos, operativos y de equipamiento 62 , como en las capacidades de guardacostas y en las fuerzas de infantería de marina 63 . Así, las confusiones conceptuales impactan en la desnaturalización de las FF. AA.
Por otro lado, Agustín Maciel-Padilla hace un aporte a la discusión en su artículo "El reto de la agenda de defensa de México: La ausencia de un enfoque integral de Seguridad Nacional" 64 . En este instala, en concordancia con nuestros autores anteriores, el problema de la confusión conceptual entre los distintos niveles de seguridad, uniéndolo directamente a un impacto negativo en el diseño de políticas públicas 65 . Además, realiza una crítica a la falta de discusión en torno a la temática, que en México se habría iniciado en la década de los 80 ante el asesinato del agente de la DEA "Kiki" Camarena 66 por presiones de EE. UU. y no a partir de una reflexión nacional. Estas situaciones habrían generado ciertas distorsiones, como que la legislación mezclaría conceptos (como vimos en el caso de su Constitución), así como la relación que se ha generado entre el narcotráfico y su violencia con la militarización de la seguridad pública 67 . Punto aparte al hecho de que la presencia de una agencia extranjera en un país, como el caso de la DEA en México, puede ser por sí mismo un tema complejo en términos de seguridad nacional 68 .
Otro elemento a relevar es que, para Maciel-Padilla, las Fuerzas Armadas están íntimamente relacionadas con la Seguridad Nacional, en tanto serían su instrumento por excelencia 69 . De hecho, afirma que la calificación del narcotráfico como amenaza a la seguridad nacional justifica teóricamente la presencia militar 70 , relacionándolas explícitamente. Así, a pesar de que se intenta ampliar el concepto más allá de aquellas definiciones herederas de la guerra fría, se continúa haciendo una relación entre este con la función militar encargada de la Defensa, es decir, de la Seguridad Exterior del Estado (más allá de que en México, puntualmente, también se las relacione con la Seguridad Interior).
Por último, es interesante el contrapunto que el autor realiza en torno al concepto de seguridad humana, en tanto esta centraría la seguridad en el individuo dejando de lado al Estado en una concepción multidimensional de esta. Para él esto sería incorrecto, pues el Estado seguiría siendo el actor dominante del sistema internacional, y las fuerzas armadas tendrían un rol en éste 71 . Así, si bien estamos de acuerdo con esto, es notoria la ausencia de la Seguridad Interior y su relación con el Estado, así como con su rol en construir el bienestar en contraposición con la concepción de seguridad humana criticada.
Pero la identificación de las fuerzas armadas con la Seguridad Nacional, en tanto su herramienta predilecta, no es algo exclusivo de México. En el mencionado estudio de Fuentes se da cuenta cómo hasta avanzada la transición democrática en Chile, se mantenía la identificación de la seguridad nacional con la función defensa 72 , a pesar de que diversas voces daban por superada la concepción clásica de esta ya en 2008 73 , incluyendo sus dos dimensiones de seguridad pública y de defensa nacional.
En cuanto a definiciones de Seguridad Nacional, encontramos una en el libro "Conceptos fundamentales de inteligencia", en el que nuevamente Moloeznik nos presenta una revisión sobre el particular 74 . En esta ocasión se hace hincapié en la falta de consenso internacional en torno a una definición concreta y específica del concepto. Mas, se la relaciona a la integridad, estabilidad y permanencia del Estado, incluyendo sus intereses económicos y políticos vitales; en fin, se presenta un concepto Estado-céntrico, relacionado con los intereses vitales, y por ende permanentes, de la Nación. Por todo esto pertenecería al campo de la conducción político-estratégica del país y al máximo nivel de conducción estatal 75 .
Un aspecto interesante de esta propuesta es que plantea una serie de retos y perspectivas: su relación con el contexto político, y por ende su carácter evolutivo e histórico; su fuerte rol en cuanto permite maximizar el poder en la política interna de un país; y su relación con el Estado en tanto orientador de conflictos sociales, instrumento de gobernabilidad y gobernanza, y garante de la seguridad 76 .
Desde otro ángulo, María Cristina Rosas nos ilumina con respecto a la importancia de que la seguridad nacional sea una política de Estado y no de Gobierno como estaría ocurriendo en México 77 . Esto redundaría en cambios drásticos a nivel de definiciones, incluso entre distintos períodos de gobierno o entre reparticiones gubernamentales 78 , lo que tendría impactos directos en las políticas públicas y estrategias impulsadas. La autora también nos indica que esta no estaría relacionada únicamente con las Fuerzas Armadas, flexibilizando las posiciones de otros autores. Sería una tarea de toda la sociedad, aunque continúa siendo un concepto cargado por la historia 79 .
Aquí podemos ver dos elementos interesantes e interrelacionados: por un lado, el entender la seguridad nacional como una tarea del país, y no de ciertos cuerpos profesionales armados (policiales o militares). Esta postura se diferencia claramente de quienes relacionan exclusivamente la seguridad nacional con las fuerzas armadas; y, por otro lado, el fuerte peso negativo que en ciertos sectores tiene el concepto por temas históricos. Esta última situación podría ser enfrentada, entre otras medidas, a través de una definición adecuada que impida la repetición de ese tipo de hechos.
Otro autor que reconoce el carácter de condición de la seguridad nacional es Rubén Guzmán Sánchez, quien la comenta como "...un proyecto futuro a conseguir, o una realidad de facto a mantener (...) y ampliar" 80 . Guzmán también la diferencia con respecto de la seguridad pública, criticando su militarización y el empleo de las fuerzas armadas en su construcción ante la amenaza de los grupos de delincuencia organizada 81 .
Con respecto a las discusiones llevadas adelante en Chile, empezaremos constatando que la no definición del concepto en la Constitución no es un hecho fortuito. Ya en 1985 Jaime Guzmán, uno de los principales inspiradores de la Constitución vigente, escribía que "...intentarlo \[dar una definición exacta\] en tal carácter, arriesga empequeñecer sus alcances, peligro común a muchas definiciones de los valores más ricos de la convivencia social" 82 , por lo que entendemos que el objetivo de la indefinición conceptual apuntó a entregarle la mayor amplitud posible sin especificar límites ni márgenes.
Como una respuesta a este planteamiento es que se levanta la posición defendida por Augusto Varas, integrante del Grupo de Análisis de Defensa y Fuerzas Armadas (GADFA), quien relaciona seguridad nacional con la denominada "doctrina de seguridad nacional", pero además lo califica como un "significante vacío" que ha implicado una expansión del rol de las FF. AA. en la sociedad chilena 83 , proponiendo su desaparición. Esta desaparición conceptual debiera, además, involucrar la utilización del concepto de defensa nacional para definir su principal tarea, eliminando a su vez el actual Consejo de Seguridad Nacional (COSENA), reemplazándolo por un Consejo Superior de la Defensa Nacional 84 . A nuestro juicio esto constituye una demostración de que, a pesar de la posición crítica con respecto a las conceptualizaciones marcadas por la guerra fría, hay sectores que continúan viendo la seguridad nacional como un tema relacionado con la seguridad exterior y la defensa nacional, y sin una relación con la seguridad interior. No existiría un concepto o nivel de seguridad que definiera la seguridad del país como un todo.
Por el contrario, Ernesto Ferrada constata el mismo vacío conceptual, pero impulsa su definición. En su artículo verifica la falta de definición en torno a la seguridad nacional a pesar de ser este un término utilizado de manera profusa en nuestra legislación 85 , sin que se la defina en parte alguna. También revisa las diversas definiciones en nuestra región, en Europa y en el derecho internacional, constando que no siempre existe y que, si lo hace, varía de país en país, por lo que reafirma su carácter evolutivo, histórico y contextual. Esto es reafirmado por Ángel Sarmiento cuando nos dice que la seguridad nacional "...no puede ser vista como un concepto inamovible, inflexible, estático o solo como un referente jurídico" 86 y que por ende "...debe adecuarse al entorno contextual de México, con la finalidad de ser compatible y competitivo frente a las nuevas condiciones..." 87 . Por último, poniendo de ejemplo la reunión del COSENA del 7 de noviembre del 2019, Ferrada nos expone que la definición del concepto es necesaria para dar mayor certeza jurídica y para poder invocarla en las instancias definidas para ello en la legislación 88 . Es decir, concordando con Maciel-Padilla, se pone de manifiesto el impacto práctico y concreto de su indefinición para el quehacer político y estratégico del Estado.
En la misma línea, Fuentes Vera señala los beneficios que el diseño de estrategias de seguridad tiene para un país, permitiéndole adoptar una mirada de conjunto acerca de los peligros que identifica 89 . Al estar centrada en construir una seguridad de Estado, podrá entregar una orientación general a políticas sectoriales 90 . Pero, justamente debido a los beneficios que una estrategia de este tipo podría tener, y para clarificar además los objetivos a lograr en seguridad y como país, es necesario entregarle una base sobre la cual diseñarla. El no contar con definiciones consensuadas atenta en contra de este tipo de iniciativas.
Para Arancibia Clavel la Constitución de 1980 le plantea dos misiones a las FF. AA. para coadyuvar y permitir el desarrollo nacional, siendo una la de ser esenciales para la seguridad nacional 91 . El que sería el punto de partida de la discusión sobre seguridad nacional y el rol de las FF. AA. Pero esta visión se complementaria, aunque no a nivel constitucional, diferenciándose la seguridad exterior de la seguridad interior, pero nuevamente siempre bajo el marco constitucional dicho. Las policías se relacionarían con la seguridad pública interior, no con la seguridad nacional. Es más, para el autor, "la seguridad y la defensa de la Nación constituyen sin lugar a duda la esencia de las FF. AA." pero dentro de un marco histórico que determina su connotación 92 . Nuevamente se manifiesta la historicidad del concepto, así como se manifiesta una comprensión de la seguridad nacional que pugna por complejizarse, pero que en última instancia continúa siendo definida, en su contorno, por la definición constitucional vigente.
Por su parte, John Griffiths nos hace una propuesta conceptual desde una óptica diferente, en la que relaciona (y diferencia) la seguridad nacional del desarrollo nacional. Así, resalta la importancia de definir la primera para evitar que se pueda considerar todo problema como uno de seguridad, proponiendo una definición más acotada 93 que la defendida, por ejemplo, por Mladen Yopo. Este último autor, si bien la considera como una condición, también la reconoce como un concepto multifuncional y multidimensional, poniendo en duda así las consideraciones clásicas de la seguridad nacional, pero ampliando su enfoque 94 .
Grifitths, por su parte, define las amenazas relacionándolas directamente con la seguridad y diferenciándolas entre nacionales, transnacionales y externas 95 , pero considerando como amenazas solamente a "...los fenómenos de expresión violenta; mientras que a todos aquellos que generan condiciones de inseguridad, como riesgos estructurales" 96 .
Finalmente, se entrega una definición de seguridad consistente en reconocerla como una condición que, junto al desarrollo nacional, permitiría lograr el bien común nacional circunscribiéndola, al mismo tiempo, a los fenómenos violentos e intencionales, y con un ámbito objetivo y otro subjetivo 97 .
Es interesante constatar que reafirma la seguridad como una condición a lograr, su carácter no absoluto (por lo que es una tarea permanente e histórica), e innova al relacionar la seguridad con amenazas intencionales militares y no militares; es decir, fenómenos violentos.
Esta reflexión es profundizada por el mismo autor junto a Marcelo Masalleras en un documento de trabajo denominado "La Seguridad del Estado en Chile", realizado a través del centro de pensamiento "Athenalab". En este unen la definición de seguridad presentada por Griffiths con la construcción de una arquitectura de seguridad nacional como herramienta del Estado en un escenario internacional volátil, incierto y ambiguo 98 . Además, responde explícitamente a las posiciones que se oponen a la utilización del concepto, y de paso, a los intentos por lograr una definición más exacta de este 99 .
Uno de los elementos novedosos de este documento es que hace una revisión de la vigencia del concepto a nivel internacional, concluyendo que está vigente a nivel académico y en cuanto política pública 100 , aunque como vimos no exista un consenso internacional ni regional en cuanto a su significado, y a su carácter ambiguo en tanto responde a decisiones políticas en contextos determinados 101 .
Conclusiones
A partir de lo revisado, se aprecia que en la actualidad no existe consenso en una definición de seguridad nacional, ni tampoco en cuanto a la seguridad interior. De todas maneras, la mayoría de las posiciones coinciden en comprenderla en tanto condición, así como en reconocer como parte integrante de esta a la seguridad exterior e interior. Lamentablemente, de esta coincidencia no se desprende una certeza en cuanto al rol de las fuerzas armadas, ni de las instituciones de seguridad interior. Continúa existiendo una inercia que le otorga un papel privilegiado a las fuerzas armadas en la construcción de la seguridad nacional, tal como implícitamente hace la Constitución de Chile, y explícitamente su símil mexicano.
De esta manera, se pasa de una discusión compleja, a un marco legal poco desarrollado, en el que no se ha logrado plasmar los últimos debates. En ninguno de los dos casos existen definiciones en las líneas revisadas, ni por ende, estrategias, políticas y estructurales institucionales basadas en ellas. El impacto que esto ha tenido en el combate al crimen organizado es evidente, con procesos de militarización de la seguridad pública, y de policialización de fuerzas militares. Hoy no es posible avanzar de manera ordenada en la construcción política e institucional sectorial, ni tampoco leer claramente, a la luz de la seguridad nacional, amenazas como las insurgencias criminales ni el surgimiento de lugares asilvestrados, en donde el crimen dispute la soberanía nacional. Se debe, así, complejizar ya no solo la discusión, sino los marcos jurídicos que rigen la construcción de la seguridad nacional, dotándolos del necesario consenso nacional que les de legitimidad y proyección.
Pero para esto se necesita una propuesta concreta, y retomando diversas posiciones analizadas, se opta por proponer un concepto de seguridad nacional que se comprenda a la vez como función estatal, como derecho y como condición a lograr. Para esto, además, se considera que la seguridad nacional se relaciona fundamentalmente con aquellos fenómenos violentos que afectan la capacidad del Estado y de la sociedad para poder perseguir sus objetivos comunes. Así, esta se conformaría por dos dimensiones complementarias, la seguridad exterior, a cuyo cargo se encontrarían primordialmente la función Defensa y la diplomacia; y la seguridad interior, a cargo de las instituciones de seguridad interior y justicia.
Para efectos de su utilidad, y para evitar la dispersión conceptual, así como la militarización de los más diversos ámbitos, no se amplía el concepto de seguridad a temáticas como la seguridad alimentaria, medioambiental, o de otro tipo. Las tareas de estos ámbitos se consideran parte del desarrollo nacional.
Entendida de esta manera, se vuelve plausible comprender que amenazas a la seguridad interior (tales como el crimen), puedan escalar a ser una amenaza a la seguridad nacional al afectar su soberanía interior. No obstante, esto no implicaría que las fuerzas armadas debieran hacerse necesariamente cargo, pues son las instituciones encargadas de la seguridad interior las que deben hacerlo. Se vuelve necesario, por lo tanto, desarrollar estas instituciones, al mismo tiempo que permitir la coordinación de los sistemas de seguridad exterior e interior, así como su trabajo en común. Solo la complementariedad entre ambas dimensiones permitirá que se logre obtener una condición de seguridad nacional.
Queda pendiente profundizar en el tipo de instituciones de seguridad relacionadas con cada nivel: una posibilidad que se abre es la existencia de fuerzas de seguridad intermedias, que se hagan cargo de aquellas amenazas a la seguridad interior que hayan superado el nivel de la seguridad pública. Al mismo tiempo, cobra importancia la institucionalidad superior de la seguridad nacional, en línea con lo expuesto por Navarro Meza 102 , o una arquitectura de seguridad nacional. Si la seguridad nacional se compone de diversos niveles relacionados entre sí, es indispensable la coordinación entre todas las agencias involucradas en estos. Por último, se debe investigar más profundamente la relación entre fenómenos como los enclaves criminales y la seguridad nacional, con tal de poder identificar los riesgos y las amenazas a tiempo.