Introducción
Evidencias sobre una creciente manifestación de elementos perturbadores, cuya consecuencia ha sido infringir daños en estructuras físicas e intangibles, principalmente sobre servicios públicos, proveedores privados, así como en organizaciones e instalaciones gubernamentales, exige una debida consideración. ¿Cuáles serían estos elementos perturbadores y qué estructuras se han visto comprometidas? ¿Quiénes debiesen asumir la responsabilidad de protegerlas? Son preguntas que requieren de una robusta respuesta por parte del Estado y previsión por parte de privados. En palabras simples, es necesario separar la nata de la leche para obtener un buen producto.
La aproximación más afín sobre esta discusión es la proporcionada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE), al señalar:
"Los riesgos críticos pueden derivarse de fenómenos naturales, pandemias, accidentes industriales o tecnológicos graves y actos malintencionados que provoquen daños de importancia nacional. Sus consecuencias pueden provocar trastornos en sectores de la infraestructura vitales para las actividades económicas, degradar bienes ambientales clave, causar un efecto negativo en las finanzas públicas y erosionar la confianza pública en el gobierno. Ante un complejo escenario de cambios demográficos, adelantos tecnológicos, globalización y cambio climático, los riesgos críticos pueden desarrollarse con rapidez y por vías imprevistas, permitiendo que los impactos transfronterizos se dispersen en diferentes comunidades, sectores económicos y fronteras nacionales" 1 .
El criterio, con visión económica, recomendado por la OCDE para definir una infraestructura crítica (IC) contempla "... los sistemas, activos, instalaciones y redes que prestan servicios esenciales para el funcionamiento de la economía y para la seguridad, la protección y el bienestar de la población" 2 . Si bien se orienta hacia el desarrollo y bienestar, no delimita si dichos servicios son solo provistas por el Estado y/o bien con participación de proveedores privados. Del mismo modo, deja abierta a la interpretación sobre la extensión de cuáles serían aquellos elementos perturbadores o amenazas que podrían afectar a la IC de servicios esenciales.
En el entorno descrito resulta fundamental contar con una eficaz y oportuna inteligencia que permita identificar cuáles serían aquellos riesgos y amenazas a la que se enfrenta un servicio, organización o instalación crítica. El diseño de estrategias nacionales, regionales y locales constituye el eslabón principal en la cadena de formación de una sociedad preparada y resiliente.
La condición actual de la normativa nacional presenta aspectos subjetivos y falta de especificidad en los niveles de gestión gubernamental. Así las cosas, se pone en riesgo la aplicabilidad de los criterios establecidos, un ambiente que, más temprano que tarde, se expone a juicios de interpretación y confusión de los actores del régimen establecido. Esta hipótesis se sustenta en lo indicado por el numeral 21 de la Ley Nº 21.542, que modificó la Carta Fundamental, al disponer que las fuerzas armadas asuman responsabilidades en la protección de la IC, prescribiendo:
"Disponer, mediante decreto supremo fundado, suscrito por los Ministros del Interior y Seguridad Pública y de Defensa Nacional, que las Fuerzas Armadas se hagan cargo de la protección de la infraestructura crítica del país cuando exista peligro grave o inminente a su respecto, determinando aquella que debe ser protegida" 3 .
En consideración a la relevancia de la temática el presente ensayo pretende llevar a cabo un juicio crítico sobre la capacidad de aplicación de la ordenanza nacional destinada al resguardo de la IC. Su objetivo se centrará en identificar factores que requieren ajustes y así alcanzar una efectiva sincronización de los agentes involucrados para la protección de la IC.
Para dilucidar la hipótesis planteada, se utilizará el método de cotejo de la normativa nacional comparándola con el régimen convenido a partir de lo establecido por la Unión Europea (UE), a través del Consejo Europeo y, posteriormente, sistematizado por la OCDE. La técnica escogida permitirá revelar aspectos sensibles que contribuirán a clarificar el planteamiento, así como aportar elementos para la discusión nacional.
La codificación de la infraestructura crítica (IC)
Literatura internacional respecto de la temática es nutrida, sin embargo, con el fin de acotar el examen propuesto, se seleccionarán tres perspectivas que permitan llevar a cabo una decodificación del concepto. La necesidad de decodificar surge de la perspectiva del estudio propuesta buscando descifrar conceptos. De esta manera, se analizará la ruta que han trazado organizaciones y entidades que presentan una evolución sostenida en el tratamiento de la IC., y a partir de dicha base sustentar el alcance de la conceptualización a nivel nacional.
Del proceso del Consejo Europeo y la Comisión
"... aquellos recursos físicos, servicios e instalaciones, redes y activos de infraestructura de tecnología de la información que, si se interrumpieran o destruyeran, tendrían un impacto grave en la salud, la seguridad o el bienestar económico de los ciudadanos o el funcionamiento eficaz de los gobiernos" 6 .
"... el elemento, sistema o parte de este situado en los Estados miembros que es esencial para el mantenimiento de funciones sociales vitales, la salud, la integridad física, la seguridad, y el bienestar social y económico de la población y cuya perturbación o destrucción afectaría gravemente a un Estado miembro al no poder mantener esas funciones" 7 .
"... la sociedad depende en gran medida de infraestructuras tanto físicas como digitales y la interrupción de los servicios esenciales, ya sea por ataques físicos convencionales o por ciberataques, o por una combinación de ambos, puede tener consecuencias graves para el bienestar de los ciudadanos, para nuestras economías y para la confianza en nuestros sistemas democráticos 8 .
"... energía, la infraestructura digital, el sector del transporte y el espacial, y cuando sea posible en aquellos sectores incluidos en el ámbito de aplicación de la nueva Directiva REC, a saber, la banca, las infraestructuras de los mercados financieros, la infraestructura digital, la salud, el agua potable, las aguas residuales, las administraciones públicas, el espacio y la producción, transformación y distribución de alimentos, teniendo en cuenta la posible naturaleza híbrida de las amenazas, incluidos los efectos en cascada y los efectos del cambio climático" 9 .
| Sector | Servicios | |
| I | Energía | Producción, refinación, tratamiento y almacenamiento de petróleo y gas, incluyendo tuberías. Generación eléctrica. Transmisión de electricidad, gas y petróleo. Distribución de electricidad, gas y petróleo. |
| II | Tecnologías, Comunicación e Información (TIC) | Sistema de información y protección de redes. Sistemas de automatización y control de instrumentación (SCADA, etc.) Internet. Provisión de telecomunicaciones fijas. Provisión de telecomunicaciones móviles. Radiocomunicación y navegación. Comunicación por satélite Radiodifusión |
| III | Agua | Provisión de agua potable. Control de la calidad del agua. Destilado y control de cantidad de agua. |
| IV | Alimentación | Suministro de alimentos y salvaguardia de la inocuidad y protección de los alimentos |
| V | Salud | Atención médica y hospitalaria. Medicamentos, sueros, vacunas y productos farmacéuticos. Biolaboratorios y bioagentes. |
| VI | Financiero | Servicios de pago/estructuras de pago (privadas). Asignación financiera del gobierno. |
| VII | Orden y Seguridad Pública y Legal | Mantener el orden público y legal, la seguridad y la protección. Administración de justicia y detención. |
| VIII | Administración Civil | Funciones gubernamentales. Fuerzas Armadas. Servicios de administración civil. Servicios de emergencia. Servicios postales y de mensajería. |
| IX | Transporte | Transporte por carretera. Transporte ferroviario. Tráfico aéreo. Transporte por vías navegables interiores. Transporte marítimo y marítimo de corta distancia. |
| X | Industria química y nuclear. | Producción y almacenamiento/procesamiento de productos químicos y sustancias nucleares. Tuberías de mercancías peligrosas (sustancias químicas) |
| XI | Espacio e investigación | Espacio. Investigación. |
Fuente: Libro Verde Comisión de las Comunidades Europeas, 2005. (Traducción propia)
Del proceso de decodificación nacional
"...doce sectores clave para el progreso social y económico del país, agrupados en tres ejes estratégicos: infraestructura que nos sostiene o basal (agua, energía y telecomunicaciones), infraestructura que nos conecta o de apoyo logístico (vialidad interurbana, aeropuertos, puertos y ferrocarriles) e infraestructura que nos involucra o de uso social (vialidad urbana, espacios públicos, educación, hospitales y cárceles)" 11 .
"Dentro de las infraestructuras de la información, existe un conjunto especialmente relevante para la marcha del país, las denominadas infraestructuras críticas de la información (ICI), que comprende las instalaciones, redes, servicios y equipos físicos y de tecnología de la información cuya afectación, degradación, denegación, interrupción o destrucción pueden tener una repercusión importante en la seguridad, la salud, el bienestar de los ciudadanos y el efectivo funcionamiento del Estado y del sector privado" 14 .
"En el caso chileno, mientras se adopta una política específica para infraestructuras críticas, la infraestructura de la información de los siguientes sectores será considerada como crítica: energía, telecomunicaciones, agua, salud, servicios financieros, seguridad pública, transporte, administración pública, protección civil y defensa, entre otras"."Por otra parte, deberá evaluarse la pertinencia de crear un Computer Security Incident Response Team, (CSIRT), de infraestructuras críticas" 15 .
"... Este principio pone la infraestructura de comunicaciones de Internet al mismo nivel que la infraestructura considerada estratégica y vital para el país, como la red de transporte y la red de centros de salud, entre otros" 16 .
"En el caso de Chile, cobra relevancia para la seguridad nacional la protección de las infraestructuras críticas de información asociadas a servicios esenciales para el país, cuya paralización o uso con fines maliciosos puede afectar gravemente a nuestra población. Una agresión de este nivel puede ser calificada como un acto hostil que podría configurar el derecho a legítima defensa" 17 .
"La infraestructura crítica comprende el conjunto de instalaciones, sistemas físicos o servicios esenciales y de utilidad pública, así como aquellos cuya afectación cause un grave daño a la salud o al abastecimiento de la población, a la actividad económica esencial, al medioambiente o a la seguridad del país" 18 .
| Sector | Servicios | |
| I | Energía, gas, agua | Generación. Transmisión. Transporte. Producción. Almacenamiento. Distribución. |
| II | Conexión vial, aérea, terrestre, portuaria o ferroviaria | Conjunto de instalaciones. Sistemas físicos. Servicios esenciales |
| III | Servicios de utilidad pública (Asistencia sanitaria) | Atención médica y hospitalaria. Servicios esenciales. |
Fuente: Elaboración propia basado en Ley Nº 21.542 de 3 de febrero, 2023.
Cotejando IC nacionales a partir de lo establecido por la OCDE 19
Como se ha señalado, para la OCDE el concepto "crítico" se refiere a instalaciones que, si se inutilizaran o destruyeran, provocaría daños catastróficos y de gran alcance afectando el desarrollo y bienestar. Por lo amplio del espectro conceptual, varios países concurrentes han establecido un catálogo de infraestructuras a las que el Estado debe proteger.
De esta manera, del análisis a los documentos publicados por la organización, se pueden identificar aquellas áreas estratégicas en que diferentes niveles de autoridades poseen atributos y responsabilidades para su resguardo. En palabras simples, se ha diseñado un sistema de protección de IC, estratificando áreas sensibles y sectores estratégicos para gestionar la respectiva protección. El Tabla 3 permite cotejar el listado de sectores críticos:
| Comunidad Europea (Recomendaciones Comisión) | OCDE Normas de IC | Chile (Políticas que refieren a IC) |
| Energía | Energía | Energía (Electricidad, gas) Ley nº 21.542 |
| Tecnologías, Comunicación e Información (TIC) | Comunicaciones, radio, televisión, correos | Tecnologías, Comunicación e Información (TIC) Ley n° 18.168 – nº 20.478 ( PNCS ) |
| Agua | Agua y tratamiento | Agua Ley nº 21.542 |
| Alimentación | Agricultura y alimentación | NO |
| Salud | Salud | Salud Ley nº 21.542 |
| Financiero | Banca y finanzas | Circular Bancos nº 2261 CMF Resolución n°3255 |
| Orden y Seguridad Pública y Legal | Defensa | Ciberdefensa ( PCD ) |
| Administración Civil | NO | NO |
| Transporte | Transporte | Transporte (vial, aéreo, terrestre, portuario, ferroviario) Ley nº 21.542 Decreto nº 60 |
| Industria química y nuclear | Industria química y petrolera | NO |
| Espacio e investigación | Transversales | NO |
Fuente: Elaboración propia. Resumen conclusivo.
Conclusiones
Las diferentes aproximaciones conceptuales, normativas y metodológicas, que se han analizado apuntan a establecer que las IC se vinculan con instalaciones y sistemas que proveen servicios esenciales para un Estado. En dicha condición, su destrucción, alteración o mal funcionamiento provocarían afectaciones de amplio espectro. Este socavamiento se produce tanto en espacios individuales, organizacionales y estructurales, generando una brecha de vulnerabilidad a la seguridad nacional.
Considerando el espectro señalado, las IC establecidas por países signatarios de la OCDE y Comunidad Europea se identifican y agrupan de acuerdo al grado de sensibilidad, así como en sectores estratégicos. Dichos sectores constituyen parte medular de un mapa de riesgos y amenazas establecidas por el Estado. Por consiguiente, se precisa de una adecuada y actualizada inteligencia para la oportuna toma de decisiones de nivel central.
Para una adecuada gestión de la estratificación sectorial de la IC, y su consecuente delegación de responsabilidades, la experiencia acumulada por países de la Comunidad Europea, así como integrantes de la OCDE, se constata una preeminencia de un diseño de gestión centralizado en su control (Estado) y descentralizado para la ejecución (actores del sistema).
En el caso nacional, si bien se ha avanzado en normativas de protección de la IC y discusión de temáticas afines, se confirma que los instrumentos no logran generar una sincronización de la gestión de protección de IC. Esta condición se origina, principalmente, por la amplitud y ambigüedad de criterios que intentan abordar desde diferentes ordenanzas su conceptualización; por otra parte, a la falta de un catastro sectorial de estructuras sensibles y, finalmente, a la inexistencia de una fórmula que permita el control y coordinación de los actores del sistema. En otras palabras, la ausencia de un plan maestro y estrategias para la protección de la IC Nacional.
La fórmula establecida por la autoridad, conforme a la Ley Nº 21.542 y lo propuesto en el Mensaje Nº 122-371, deposita en las FF. AA. e instituciones de seguridad y policiales una prerrogativa superlativa para la protección de la IC. Dicho entorno se mantendrá hasta que no se diseñe una gobernanza que sincronice a los diferentes actores y servicios del sistema, sean públicos o privados. Así las cosas, las instituciones de la defensa y de seguridad podrían destinarse al resguardo de supermercados, farmacias, bancos o estaciones de combustible, antenas de radiocomunicación, entre otras instalaciones de carácter privado que se identifican como de alta sensibilidad o estratégicas.
La sensibilidad descrita requiere de normas explícitas, no solo para asegurar el actuar y empleo de la fuerza de instituciones encargadas del orden público o de defensa nacional, sino que demanda el desarrollo de capacidades de organismos civiles y del propio aparato público, tal como lo prescribe la CChC en su segundo informe.
La comunidad académica, en su rol de gestión del conocimiento y vinculación social, puede y debe contribuir significativamente en propuestas de políticas que faciliten una eficaz decodificación de la IC que impulse a superar las vulnerabilidades y brechas de las normativas evidenciadas. La base científica de estudios, promovida por investigadores especializados, constituyen un estadio de reconocida fuente de retroalimentación. Un entorno que, por ahora, se observa alejado de la discusión.