Elementos teóricos para entender la participación reciente de Bolivia en los esquemas de integración
¿Qué ocurre cuando un país pequeño cambia su "curva" de comportamiento internacional? ¿Cómo incide esto en los procesos de integración? ¿Se debería la ralentización de los procesos de integración latinoamericana a la ausencia de voluntad política de los líderes y de las naciones sudamericanas o más bien, al secular atraso que enclava a la región en el siglo XIX sin poder remontar las guerras decimonónicas? ¿Va Sudamérica en camino de fragmentarse aún más? Y en ese camino accidentado por las rencillas entre los países y entre tendencias que destacan a la región como zona de paz 1 , ¿hacia dónde va Bolivia que ni siquiera ha logrado cohesionarse internamente? Tomar el caso de Bolivia es particularmente esclarecedor respecto al derrotero que ha seguido la integración regional. Por su ubicación, su espacialidad, sus recursos naturales y los países con los que limita, Bolivia es de interés para toda la región, y en especial para Chile que mantiene un tratado internacional específico con dicho país desde 1904, instancia jurídica que repercute por su carácter a toda la macrozona norte chilena.
Alberto Zelada, desde Bolivia, señala que:
"Queda claro que, a pesar de sus vicisitudes, los ensayos de integración económica entre los países de la región son un dato ineludible de las políticas económicas, así como de los debates políticos y sobre cuestiones sociales en el hemisferio" (2005, pp. 113-120).
A inicios de los años noventa, la integración regional fue vista como un instrumento de autonomía. De hecho, más que un esquema económico para alcanzar el desarrollo, resultaba ser un medio para ser autónomos en decisiones de política exterior, tanto frente al flagelo de los mercados de consumo, como a las expectativas de dominio político de las potencias, y en concreto, de Estados Unidos. En este marco y en la lógica de Juan Carlos Puig, el ministro argentino que hablaba de la " autonomía heterodoxa" ( Míguez, 2017 ), en la autonomización, la solidaridad regional, las alianzas estratégicas, la cooperación internacional y la promoción de ella eran un medio para desprenderse de la superioridad de la potencia dominante, lo que, para Argentina, era Estados Unidos.
El proceso para alcanzar ciertos niveles de avance colectivo en bloques fue construido, a través del derecho internacional. Sin embargo, la tendencia a la fragmentación en el campo de la integración económica fue acompañada por el fortalecimiento de la cooperación política y funcional a nivel sudamericano. esto se vio con la creación de UNASUR en 2008 y CELAC en 2011; iniciativas que por cierto contrarrestaron la tendencia hacia la fragmentación (Briseño, 2018).
Tal como lo explica Melisa Deciancio: "Las relaciones entre los Estados Unidos y los países latinoamericanos se enfrentan a un cambio profundo en las coordenadas de poder regional, la diplomacia y la cooperación" (2016, p. 104). Con esta referencia es evidente que hay un declive perceptible en la capacidad de los Estados Unidos para dar forma a los órdenes e instituciones regionales".
Para Bolivia se produjo así una unidad entre las demandas internas de inclusión social e inserción internacional (Fundación Milenio, 1998 y 2000). Y en ese marco, muchos estudiosos de la integración quedaron marginados por el auge de los movimientos sociales emergentes.
Poco puede rescatarse de la lectura precedente en materia internacional que tuvo Bolivia hasta el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada (2001-2003) puesto que la inserción de Bolivia en el contexto internacional siempre fue en consonancia de la agenda de los países en vías de desarrollo de la región. El cambio aparece con la emergencia del Movimiento al Socialismo, que puso desde la campaña de Evo Morales el 2005 el reconocimiento de la hoja de coca, la doctrina del Buen Vivir, y los principios de defensa de la Madre Tierra como metas transformadoras del país. En ese esquema, propio de los países que adoptaron el Socialismo del Siglo XXI, Bolivia siguió una agenda a la que se fueron incorporando los temas emergentes en la política internacional, con dos tintes muy marcados. Por una parte, un alejamiento real a cualquier tipo de influencia de los Estados Unidos y un acercamiento a China, Rusia e Irán, como aliados alternativos. En la región, se destacó una primera fase aliada a Venezuela y Brasil, y luego, una mayor cercanía a la Argentina kitcherista, el México de Andrés Manuel López Obrador, Nicaragua y Cuba.
Así entonces, históricamente el país se alineó a una agenda internacional contemporizadora con el derecho internacional y los principios de la Carta de la ONU, por ejemplo, en temas de derechos humanos, respeto a las democracias, lucha contra la delincuencia organizada, medio ambiente y desarrollo sostenible, integración, comercio internacional e inversiones, entre otros. Luego pasó a una agenda ideológica, agregando una sumatoria de elementos identitarios, propio de los movimientos sociales y de reivindicaciones que cambiaron drásticamente el panorama.
Si a ello se suman el adoctrinamiento de la formación diplomática, la rigidez de la política exterior de Bolivia en el tema marítimo con Chile (2013-2022), y la búsqueda de la integración de bloques hacia una trayectoria autonomista en la línea de los países del ALBA, se observa un discurso y cambio hacia la exacerbación de la "presidencialización" ( Correa, 2020 ) y el uso de recursos populistas ( Vargas, 2023 ; Morales, 2009) en el relato discursivo, siguiendo estrictamente la agenda e intereses presidenciales.
¿Por qué resulta esencial revisar este asunto? Primero, porque existe la tendencia de mirar la política de los países como un continuo, cuando el siglo XXI ha demostrado que "que instituciones como la soberanía se han reconceptualizado y la globalización incide de manera diferenciada entre las distintas categorías de Estados y una política cuyos efectos regresan al actor que la formula" (Murillo, 2023). Segundo, porque estratégicamente, países como Chile o Argentina, vecinos de Bolivia, han seguido mirando a Bolivia "como siempre", lo cual se observa por ejemplo en el libro 2017 de la Defensa Nacional en el caso de Chile, respecto del cual la mirada hacia Bolivia solo se considera vinculada a los tratados, convenios y sentencias internacionales vigentes sobre límites entre Chile y países vecinos, cuestión que se replica el 2022.
Entonces, ¿desde dónde partir a mirar la región? Una vía es partir comparando presidencias ( Aranda y Ovando, 2018 ) y otra, es observando diacrónicamente lo que van haciendo los países en los organismos en el tiempo, las iniciativas, sus énfasis y cuánto es lo que efectivamente aportan en cada uno de los procesos. Esta es la idea que planteamos a continuación.
Las nuevas formaciones multilaterales en América Latina en el siglo XXI (ALBA, 2004 y UNASUR, 2008) sustituyeron con un discurso antihegemónico, al comercio como esfera de integración . Resulta significativo observar que esta repolitización de la integración regional estuvo acompañada por una cooperación regional antiliberal y la reconstrucción de una agenda desarrollista renovada ( Sanahuja, 2012 ) en el espacio político latinoamericano. De esta agenda, se ha nutrido la política internacional boliviana y la formulación de nuevos aportes a la integración a partir de un diagnóstico manido:
Al respecto, el "agotamiento de estas iniciativas de integración regional --porque--demanda una revisión crítica de los fundamentos en los cuales se basaron, y una urgente búsqueda de nuevos paradigmas y propuestas de articulación en un contexto global cruzado por dinámicas que han debilitado la globalización capitalista, también han impuesto penosas condiciones de sobrevivencia de los pueblos del Sur" ( Sanzana, 2020, p. 3 ).
Ciertamente, en la trastienda de los procesos en los que ha participado Bolivia, subyace el debate: integrarse para "facilitar una más eficiente inserción de América Latina y el Caribe en el contexto mundial" ( Álvarez, 2010, p. 105 ), esto es en la lectura "regionalista" de la integración; o más bien, integrar para destacarse como país emancipado, obligándolo a fijar parámetros propios que sean funcionales a un modelo económico nacionalizador.
Así entonces, la economía de Bolivia al momento que asume Evo Morales era la economía 113 del mundo en un ranking de 195 países, su PIB era de 997 euros, ocupando el lugar 144. En el marco de los rubros de exportación, se estaba ante una demanda de productos mineros y, por tanto, el país se caracterizaba por una elevada exportación de zinc, estaño, plata y oro y un reforzamiento de la demanda de commodities . Sin embargo, tal como lo describe un informe del Banco Central de Bolivia (2006), se exportaban distintos productos agrícolas al mercado de la Comunidad Andina, textiles y joyas a Estados Unidos y había una importante producción de gas natural. Hoy, buena parte de esa economía no solo no existe, sino que Bolivia es estructuralmente desde una perspectiva económica otro país.
En Bolivia diversos autores como Zelada (2005) , Seoane (2005), Solares (2005) plantearon a inicios del siglo XXI los avances y dificultades de la integración para Bolivia, pero no discutieron el rol de Bolivia en el contexto regional y esto dio como resultado algo que pasó desapercibido en la agenda regional: cuando se elaboró la constitución de 2009 de Bolivia, la integración apareció como un objetivo país relevante en el proceso político en el marco de un Estado que, desde una perspectiva económica, era un actor menor en el contexto sudamericano. En efecto, todo el título VIII de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009 trata de relaciones internacionales, fronteras, integración y reivindicación marítima. En particular, llama la atención el Artículo N° 265 y 266:
Artículo 265.
I. El Estado promoverá, sobre los principios de una relación justa, equitativa y con reconocimiento de las asimetrías, las relaciones de integración social, política, cultural y económica con los demás estados, naciones y pueblos del mundo y, en particular, promoverá la integración latinoamericana.
II. El Estado fortalecerá la integración de sus naciones y pueblos indígena originario campesinos con los pueblos indígenas del mundo.
Artículo 266. Las representantes y los representantes de Bolivia ante organismos parlamentarios supraestatales emergentes de los procesos de integración se elegirán mediante sufragio universal.
En ese sentido, en Bolivia se produjo un extraño fenómeno: en lo sucesivo y tras la promulgación de la Carta Magna boliviana el 2009, ningún proceso de integración guardó relación con las medidas económicas, la política fiscal o monetaria. Toda la estructura económica del país se orientó hacia otras condicionantes, muchas de ellas apegadas a un nuevo relato del Estado, sus fines y un pretendido impacto hacia la región. ( Hernández, 2020 ).
De la revisión sobre el funcionamiento económico de Bolivia realizada por el economista Juan Antonio Morales (2014), no existe política alguna, desde el 2009 en materia económica que se conecte con proceso alguno en materia de integración. ¿Entonces de qué se trata la integración para Bolivia en este marco? Las cifras demuestran que los números no son la prioridad y que se entró en una transición desde la integración clásica, la que hemos descrito como una intención por mejorar los indicadores de contacto y comercio regional, a otra mirada muy distinta, vinculada a "la conducción de los asuntos domésticos, así como su rol protagónico en los procesos de integración esta vez desde una agenda más social" (Olivares, 2016).
A nivel general, el mejor momento de la integración económica regional ( Nolte, 2019 ) a fines de los 90, cuando los países latinoamericanos llegaron a intercambiar entre un 21% al 25% de sus exportaciones en la región dio lugar a otra dinámica. En el caso de Bolivia, las cifras son elocuentes:
Entre el 2002 y el 2012, la balanza comercial boliviana con los países de la ALADI creció desde los U\$ -250 millones a los casi US\$ 3.000 millones contabilizando el valor y el precio del gas. En paralelo, sin estas exportaciones, en el mismo período, la balanza de pagos hubiera llegado a los --\$ U\$ 2.500 millones (ALADI, 2013, pp. 16-17).
Nolte ha insistido una década más tarde, en que es más relevante la retórica que en los números: hoy solo el 16% del comercio de América Latina sería intrarregional (2019). Para entender este fenómeno, habría que aceptar la tesis de have a long-standing history, being pioneering, both as an expression of autonomy and as way of resisting great power intervention" ( Nolte, 2019 ) 2 . Deciancio (2016) que la integración más bien se convirtió en un "instrumento de política", en el que la intelectualidad incidió a través de "expertos en integración" quienes definieron las metas, antes que preparado y ocupado en los logros ( Perrota, 2018 ). Por ello, es que la integración "
Nolte (2019) sostiene que "Esta orientación soberanista frena el surgimiento de una integración más profunda y la creación de instituciones regionales que sean fuertes y tengan cierto grado de independencia". Esto, también toca directamente a Bolivia que, en el tiempo, tampoco apuesta a los procesos de integración por razones funcionales en la lógica de lo que por ejemplo plantea David Mitrany; esto es por convicciones respecto de la articulación de su economía (1966) con otras naciones. Lo que sí es perceptible, es que en la retina de los gestores de política se suelen confundir conceptos como integración, regionalismo, interdependencia, temas que, pese a estar ligados no son lo mismo a la hora de formular políticas de Estado sobre el quehacer económico político de un país; quedando menos claro aún si las iniciativas se plantean con una lógica cuestión intergubernamental o interpresidencial ( Malamud, 2015, p. 220 ).
La vasta literatura en materia de integración (Malamud, 2011b), tal como lo recuerda Perrota (2018) puede dar luces de lo ocurrido a partir de estudios de caso, menos vistosos que los países más grandes de la región, como México, Brasil o Argentina. En efecto, la sinuosidad del manejo de los Estados, tal parece que se construye de manera defensiva frente a otros bloques internacionales ( Deciancio, 2016 ). Por ello existen teorías de política exterior que podrían permitirnos acercarnos a estas dinámicas. En este artículo, parece interesante revisar una: la de los roles. (Holsti, 1989 y Wehner y Thies (2021).
¿Cómo se conecta la teoría de roles con la política de integración boliviana?
En la mirada de Análisis de Política Exterior en un contexto cambiante , donde describe que: Holsti (1970) , cuando los países cambian de roles, ocurren transformaciones en las regiones. Bien lo explica Carlos Murillo (2023) en su
Desde la concepción de ese rol nacional se construyen representaciones, expectativas, demandas y posicionamientos en el sistema internacional ( Thies, 2017 ), como también en su definición influye el liderazgo, potenciando la visión en materia de PE ( Wehner & Thies, 2021 ). De acuerdo con Holsti (1972) el rol se construye a partir de los patrones y decisiones y acciones recurrentes de los gobiernos y se refiere a la posición que un Estado adopta a través de su conducta. Y se identifican una amplia variedad, tales como el de bastión de la revolución y liberador; líder regional; agente antimperialista; defensor de la fe; mediador-integrador; puentes; y aliado fiel, entre otros (Holsti, 1972). (Murillo, 2023, 139).
Tras el gobierno de Carlos Mesa (2003-2005) en la conducción de Bolivia y el abandono del poder, el estilo del liderazgo boliviano siguió el péndulo hacia el populismo ( Vargas, 2023 ) y un país que siempre fue periférico en su relacionamiento, cambió su papel, intentando ponerse en elevados roles morales y éticos diferenciados ( Archondo, 2007 ), provocando un giro al buscar "utilizar para lograr los objetivos más allá de las fronteras estatales e incidir en la conducta de otros actores estatales y no estatales". (Murillo, 2023, p. 142).
Por su parte, Wehner y Thies, reparan en un tema adicional, el liderazgo, sosteniendo que:
"Líderes de todos los tipos de regímenes gozan de libertad en su capacidad para seleccionar y adoptar los roles que representarán a su estado a nivel internacional. Esto no significa que los líderes siempre tengan éxito en asegurar sus opciones, ya que enfrentarán diferentes niveles de disputa doméstica" (2021, p. 3) 3 .
El estilo de liderazgo en el caso de Bolivia resulta determinante para entender los acentos hacia uno u otro proyecto de integración.
En el tiempo, los líderes del Estado boliviano asumieron la política con una aproximación distinta. Desde el gobierno de Evo Morales (2006-2019), por ejemplo, se impuso una agenda vinculada a la Madre Tierra, el cultivo de la coca como respaldo de culturas ancestrales y el Buen Vivir.
Al tomar como base el ejemplo de Venezuela, Morales adoptó mecanismos aplicados por Hugo Chávez orientado hacia un soberanismo 4 de los países en contra del imperialismo norteamericano. Así, el enfoque del Estado fue constituir un país autónomo siguiendo la lógica de un agente antiimperialista, un agente indigenista y un líder subregional. Su despliegue como liberador frente al capitalismo, conductor de la nacionalización de las empresas, líder de los cocaleros y un símbolo andino, capturó masivamente a los bolivianos. Sin embargo, en ese periplo, la integración recibió fuertes embates: una, porque los procesos de conexión entre los países se redujeron en la práctica a la diplomacia presidencial y, en segundo plano, porque el resultado fue la proyección efectista de la figura de Evo Morales en el concierto internacional como "líder indígena" ( Archondo, 2007 ).
¿Por qué son importantes los papeles que adoptan los líderes de Estado?, porque:
"Los roles son las representaciones de la identidad, los intereses y el comportamiento del estado en la política exterior, mientras que los líderes son los agentes clave para representar los roles que han heredado, o para ajustarlos y reinterpretarlos, e incluso para cambiarlos por completo" ( 5 . Wehner y Thies, 2021, p. 3 )
A la luz de estas ideas, a continuación, se revisará el comportamiento de Bolivia en materia de integración en los distintos proyectos sudamericanos (bloques) para evaluar su comportamiento y lecciones aprendidas en tiempos recientes.
Bolivia en el contexto de los procesos de integración
Las ideas integracionistas en Sudamérica se originaron en los primeros años de la República. Sin embargo, recién en la década de los 60 del siglo XX cristalizaron los primeros procesos de integración con la conformación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que devino en lo que hoy es la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y sentó las bases para el Pacto Andino (hoy Comunidad Andina). Posteriormente surgieron nuevos esquemas de integración en Sudamérica, como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), la Alianza del Pacífico, la Alternativa Bolivariana (ALBA) y la Comunidad Económica Latinoamericana y del Caribe (CELAC). No todas estas iniciativas configuran verdaderos procesos de integración; más bien algunos son foros políticos que en muchos casos han sido conformados por un interés político de coyuntura. Los más antiguos como la CAN, la ALADI y el MERCOSUR han desarrollado institucionalidad y marcos normativos. Ello, con el propósito de regular las diversas relaciones que se generan en esos espacios integrados, especialmente en el área comercial, sin descuidar un leve avance de políticas integracionistas en otros sectores, como se ha dado en la CAN. Este es el esquema que usaremos para la explicación.
La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) 6
Es creada sobre la base de la extinta Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, con el objetivo principal de formar una zona de libre comercio entre sus miembros, proyectar un proceso de integración de mayor alcance y promover el desarrollo económico y social armónico y equilibrado de la región. Los acuerdos de alcance regional suscritos por los 13 países miembros no han jugado un papel importante, ya sea en términos comerciales, como en su contribución al desarrollo de dicho proceso ( Clemata et. al., 2008, p. 152 ). No ha ocurrido lo mismo con los acuerdos de alcance parcial que aplicando la dinámica de las negociaciones han dado lugar a una amplia gama de acuerdos comerciales, de complementación económica, agropecuarios, de promoción del comercio, o de otras modalidades previstas en el Tratado de Montevideo de 1980.
En 1991, Vicarte-Mayer señalaba respecto de la ALADI que:
No es posible que siendo América Latina un área de cerca de 20 millones de kilómetros cuadrados --lo que significa un territorio dos veces más grande que el de Estados Unidos y 16 veces más grande que el de la Comunidad Económica Europea y que, además en 1989 contaba una población estimada en 520 millones de habitantes-- no tenga un comercio interno considerable. La formulación de proyectos nacionales, de un proyecto latinoamericano y la constitución de un frente común de la región nos permitirán crear una estrategia que privilegie un desarrollo autónomo y soberano, el cual se fundaría en la concertación interna y en la integración latinoamericana.
Bolivia en la ALADI
En el marco de la ALADI, Bolivia ha suscrito cuatro Acuerdos de Complementación Económica: ACE N.º 36 con el MERCOSUR, ACE N.º 22 con Chile, ACE N.º 66 con México, ACE N.º 47 con Cuba y la zona de libre comercio con la Comunidad Andina.
Para Bolivia, los países miembros de ALADI son socios comerciales claves, constituyen el destino del 45% del total de sus exportaciones y el origen del 46% del total importado (ALADI, 2020, pp. 12-13). Entre los años 2010 y 2019 hubo superávit comercial. Entre 2016 y 2019, surgen déficits comerciales consecutivos para Bolivia. Desde lo sectorial, entre 2010 y 2019 la sección tradicional de Bolivia pasó de exportar 44 líneas arancelarias en 2010 a 39 líneas arancelarias en 2019.
En el año 2010 las exportaciones no tradicionales bajaron de 731 líneas arancelarias se exportó la mayor cantidad de líneas arancelarias del sector no tradicional (oleaginosas, azúcar, alcohol etílico) \$us 1 mil millones mientras que las 44 líneas del sector tradicional generaron \$us 3.1 mil millones principales productos fueron gas natural, plata, zinc y estaño.
El 2019 la actividad económica estuvo liderada en un 70% por los Hidrocarburos y Minerales (Gas natural, Zinc, Plata) un 28% por las Manufacturas (Torta de soya, Aceite de soya, Úrea) y un 2% con Agricultura (Banano, Maní Frejol).
Bolivia en la Comunidad Andina
El fin de la Segunda Guerra Mundial y la emergencia de dos bloques antagónicos en el espectro internacional permitieron, en los países del que se denominó Tercer Mundo y en el marco de la Guerra Fría, la aparición de propuestas de desarrollo e intentos de industrialización.
El 16 de agosto de 1966 (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela): acordaron impulsar la integración orientada a promover el desarrollo sostenido de la subregión andina.
En 1969 se firmó el acuerdo de Cartagena que dio origen al más significativo intento integracionista sudamericano ( Nun, 1971, p. 15 ), el proyecto planteaba un programa de desarrollo industrial y de otras áreas comunes para todos los países miembros, distribuyéndose actividades, evitando duplicidades productivas entre ellos, al mismo tiempo de ampliar los mercados de cada actividad al conjunto de Estados.
La crisis generada por la deuda externa en los países latinoamericanos producida en las últimas tres décadas del siglo XX tuvo repercusiones negativas en el proceso andino. Esto debido al contexto internacional y las actitudes asumidas por los países desarrollados que desarticularon la propuesta de la CEPAL, obligando a asumir nuevas concepciones de desarrollo y, en consecuencia, de integración.
Entonces, se realizó un nuevo diseño de integración basado en el libre comercio entre las naciones involucradas, el establecimiento de un arancel externo común y la redefinición del programa industrial procurando un reordenamiento institucional.
El 10 de marzo de 1996 se firmó el Protocolo de Trujillo modificando el Acuerdo de Integración subregional Andino y se creó la Comunidad Andina (CAN) dando origen también a nuevos órganos e instituciones que integran el sistema Andino de Integración (SAI).
Se trata de un organismo de integración subregional, en cuyo ámbito prevalece el principio de supranacionalidad basado en la supremacía de la norma comunitaria, conformada por decisiones y resoluciones que tienen incorporación directa, aplicación preferente y efecto vinculante en los países miembros.
Pero además de los factores externos que inicialmente frenaron el desarrollo del esquema andino, los socios de la CAN enfrentaron posiciones contrarias de carácter político-ideológico que de una u otra manera debilitan severamente el proceso.
La CAN ha logrado avances significativos en materia de liberalización del comercio de bienes y servicios, pero no ha alcanzado un acuerdo en torno a un Arancel Externo Común y la conformación de una unión aduanera ( Scandizzo y Arcos, 2004, pp. 83-138 ). Por este motivo la integración andina constituye un proyecto de integración cuya institucionalidad y base normativa le han permitido promover el comercio de bienes y servicios por más de 50 años en un mercado de más de 111 millones de habitantes y una Zona de Libre Comercio de bienes.
Para Bolivia, el mercado andino representó históricamente el principal destino para las exportaciones con valor agregado. En 2019 las exportaciones a la CAN ubican al bloque como el más importante destino de las exportaciones bolivianas y el más relevante para las exportaciones no tradicionales. Entre 2010 y 2019, hubo superávits consecutivos en la balanza comercial (a excepción del 2017). Para el 2013 las exportaciones fueron de U\$.1.463 millones, generando un superávit de U\$640 millones. Los productos que más se exportan a los países de la CAN son: soya, aceite, carne, azúcar, entre otros.
La trayectoria de Bolivia en la CAN evidencia que si en 1996 Bolivia exportaba 566 líneas arancelarias con un valor de U\$ 258 millones, el año 2019 se exportaron solo 205 productos por un valor de U\$ 950 millones. Sin embargo, Bolivia no aprovechó de manera significativa la zona de libre comercio que le ofrecía la CAN sino que priorizó la venta de gas a Brasil y Argentina, países que no pertenecían al bloque. Esto trajo como efecto directo una disminución progresiva de la cantidad de productos exportados en los últimos años al bloque y la gasificación de la economía, ahuyentando las inversiones en otros sectores ( Medinaceli, 2021 ).
MERCOSUR
Por años, Argentina y Brasil compitieron en torno a la supremacía política y económica sobre la región sudamericana. Conscientes de que ese antagonismo no los beneficiaba, a fines de la mencionada centuria decidieron impulsar un proyecto de integración orientado a ampliar sus mercados, complementar sus industrias y estrechar lazos en diversas áreas de interés común.
El 26 de marzo de 1991 se firmó el Tratado de Asunción, dando nacimiento al Mercado Común del Sur (MERCOSUR), con la participación de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El objetivo del bloque era constituir un mercado común que promoviera la libre circulación de bienes, de servicios y de personas.
En el ACE 14 firmado en el marco de la ALADI, Argentina y Brasil proyectaron establecer un espacio económico común en un período de cinco años.
La creación del MERCOSUR se inscribe en la ALADI como ACE 18, a fin de exceptuar de la aplicación del principio de la nación más favorecida.
La idea final del MERCOSUR es la conformación de una zona de libre comercio y una unión aduanera, así como la armonización de políticas macroeconómicas, objetivos que a la fecha no se han concretado, no obstante haber vencido el plazo fijado para ello
Wolfram F. Klein, en un interesante estudio titulado El Mercosur (2000), destaca aspectos estructurales y coyunturales sobre el nacimiento del MERCOSUR y su dimensión económica. Para él, el MERCOSUR fue creado como proyecto integrador y en el que se creía posible proporcionar una mayor fortaleza a los sectores que parecían tener mejores ventajas comparativas. Por cierto, esta condición determinaba una política exterior que apuntara a fortalecer la relación con las potencias centrales --Brasil y Argentina--. Sin embargo, en el tiempo, las asimetrías se hicieron evidentes, produciéndose sucesivas crisis y replanteos al interior del bloque
Para dar solución a las enormes dificultades existentes de Argentina y Brasil en relación con Uruguay y Paraguay, se optó por tomar como ejemplo las políticas asumidas por el proceso de integración europeo, lo cual, a la larga, solo ha causado un inmovilismo del bloque y logros parciales.
Bolivia en el MERCOSUR
El año 1995, s e renegociaron las preferencias vigentes a nivel bilateral para lograr su multilateralización. El 7 de diciembre de ese mismo año, se suscribió el Acuerdo de Complementación Económica (ACE) N°34 entre MERCOSUR y Bolivia, en el que se incluyeron únicamente las preferencias arancelarias multilaterales.
Para el año 1996, se concretó el Acuerdo de Zona de Libre Comercio. En ese año, el ACE 34 fue reemplazado por el ACE 36 entre Bolivia y MERCOSUR, con el fin de establecer formalmente la Zona de Libre Comercio.
Posteriormente, el 6 de diciembre de 2006, el Gobierno boliviano oficializó su disposición para constituirse como Estado parte del MERCOSUR.
Finalmente, el 17 de julio de 2015, Bolivia firmó el Protocolo de Adhesión al MERCOSUR, obteniendo derecho a voz, pero sin voto. De este modo, los tratados que versan sobre integración económica, monetaria, y cesión de competencias deben ser aprobados previo referéndum popular vinculante. (Constitución Política del Estado, 2009, art. 257, párr. II). Esto ha sido realizado durante el gobierno de Luis Arce Catacora. Por eso, la incorporación plena data recién del año 2024.
En términos globales, Bolivia recibe un tratamiento diferencial bajo los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio en compensación a las asimetrías de desarrollo existentes con el resto de los Estados. En esta línea, se prevé que Bolivia posteriormente dispondrá de cuatro años a partir de la entrada en vigor del Protocolo de Adhesión, para adoptar el acervo normativo vigente; la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM); el Arancel Externo Común (AEC) y el Régimen de Origen del Mercosur, entre otros. Una vez que Bolivia sea miembro pleno, el ACE Nº 36 quedará sin efecto y se aplicará el ACE Nº 18.
Según el Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE) en el período 2006-2015 (mayo), las exportaciones de Bolivia, al MERCOSUR alcanzaron a U\$38.314 millones, en tanto que las importaciones sumaron U\$19.783 millones, registrando un saldo positivo de U\$18.531 millones. En 2019 los principales productos importados son el diésel y la gasolina, barras de hierro o acero trabajadas y la harina de trigo.
Siguiendo al IBCE (2015) , "desgasificando" la relación comercial entre Bolivia y MERCOSUR, las ventas de Bolivia al MERCOSUR totalizaron U\$3.458 millones, comparadas con las compras de U\$19.783 millones, que registraron un saldo comercial negativo de U\$16.325 millones ( IBCE, 2015 ). Confirmando esta situación, el análisis de las exportaciones por actividad económica, entre 2015 y 2019, muestra que el sector hidrocarburos (gas natural) fue el principal generador de divisas para Bolivia y representó el 93% de todas las exportaciones, el sector de las Manufacturas con un 5,5% y la Agricultura con 1,5%.
En el caso de los productos no tradicionales, la diversificación de las exportaciones no avanzó como se esperaba. El proteccionismo incidió en que los mercados argentinos y brasileños mantuvieran rígidas sus barreras no arancelarias optando por no comprar más mercancías a Bolivia.
Por otra parte, si en el año 1996 se registraban 348 partidas de exportación, con un máximo histórico en 2012 (496), la tendencia fue decreciente desde el 2013, hasta llegar a 283 líneas el año 2019. El IBCE (2019) indica que, en el año 2017, Bolivia exportó al MERCOSUR, 345 productos, que equivalen al 5% del total, en tanto que el 95% del total se concentró en la exportación de gas. Como contrapartida, Bolivia importó del MERCOSUR 3.899 productos, es decir 10 veces más en cantidad de productos.
En síntesis, Bolivia ha generado una importante cantidad de divisas por la exportación de gas natural en el período, pero no ha aprovechado significativamente la desgravación arancelaria del ACE N.º 36, que concede la liberación de aranceles en un 100% a los productos bolivianos hacia el bloque.
En ese esquema, el país no fue capaz de negociar, al ingresar como miembro pleno al MERCOSUR el año 2024 lo concerniente a las exportaciones de gas hacia Brasil y Argentina. Es debido justamente a este aspecto, por lo cual, a Bolivia, dada su estructura y modelo económico, no le representa mayor ganancia el ingreso pleno al bloque. En consecuencia, resulta de incierto pronóstico el efecto que la banda de productos bolivianos logre poner en el bloque.
Ciertamente, Bolivia en MERCOSUR es indicativo de un cambio de circunstancias que resulta difícil de interpretar. Casi en paralelo a su ingreso, el país ha quedado fuera de los corredores bioceánicos del Atlántico, siendo sustituido por Paraguay en ese propósito; una especie de corredor terrestre alternativo al canal de Panamá, que le deja virtualmente en solitario ante el mercado internacional, esta vez sin gas y sin litio que vender, la gran esperanza del país 7 .
Bolivia y la Unión de las Naciones Suramericanas
Siendo más bien un foro político, la UNASUR se crea con la participación de todos los países sudamericanos, incluyendo Guyana y Surinam, con "el objetivo general de construir de manera participativa y consensuada un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados" (art. 2 del Tratado Constitutivo). El liderazgo de Luis Ignacio Lula da Silva fue determinante para la concreción de este esquema de integración.
La historia de Bolivia con la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) nace el 23 de mayo de 2008 como iniciativa de un grupo de exjefes de Estado sudamericanos: Luis Ignacio Lula da Silva, Hugo Chávez, Néstor Kirchner, Rafael Correa y Fernando Lugo, además de Evo Morales; todos ellos bajo la égida ideológica doctrinaria del socialismo del siglo XXI.
Inolvidable es el apoyo que se le da a Evo Morales desde este organismo el año 2008 en lo que se creyó inicialmente un golpe de Estado contra la autoridad presidencial. En efecto, nueve países de la región, con Brasil en primer lugar, respaldaron a Evo Morales tras proporcionarle un apoyo irrestricto al presidente boliviano tras los hechos de sangre acaecidos en el Departamento de Pando al norte del país. Este incidente, en el que fueron asesinadas 20 personas, provocó la reunión urgente en Santiago del organismo multilateral, quienes "condenan el ataque a instalaciones gubernamentales y a la fuerza pública por parte de grupos que buscan la desestabilización de la democraciaboliviana, exigiendo la pronta devolución de esas instalaciones como condición para el inicio de un proceso de diálogo\". ( EFE, 2008 )
La Declaración de la Moneda , realizada por los Presidentes de UNASUR el 16 de septiembre de 2008 comprometió el establecimiento de una mesa de diálogo para Bolivia. Sin embargo, esto no alcanzó a realizarse. Al respecto cabe consignar que las demandas, que llegaron a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, solo consideraron las acusaciones hechas por el oficialismo. En concreto, la investigación realizada (2020) determinó que quienes fallecieron fueron campesinos e indígenas que marchaban para defender sus derechos desde La Paz hacia Pando y que, en ese periplo, las fuerzas locales habrían provocado la muerte de 20 personas. (OAS, 2020). En la Resolución 1/2020 queda establecido que la tensión causada por el surgimiento de movimientos sociales "para defender sus derechos" (OAS, 2020:2) y su movilización hacia otros territorios del país, habría estado detrás de los ilícitos.
En lo sucesivo, el respaldo internacional fue esencial para estabilizar el gobierno boliviano. No obstante, también fue el preámbulo de otros episodios de sangre en el país. En abril de 2009, cuando aún no estaba calmado el ambiente nacional, en el Hotel Las Américas de Santa Cruz de la Sierra, fuerzas de la policía boliviana ingresaron de noche fuertemente armados a las dependencias de las habitaciones de 5 pasajeros extranjeros, sospechosos de querer realizar un atentado contra el presidente Morales y al vicepresidente García Linera. En la ocasión, tres fueron acribillados y 2 arrestados. Las autopsias de este supuesto intento de magnicidio revelaron una confusa investigación, cadáveres amarrados y semidesnudos.
En esta segunda ocasión, la UNASUR no actuó. No era necesario. El presidente declaró haber desmantelado una organización separatista terrorista y la masacre del hotel, permitía el envío de cientos de soldados a Santa Cruz para contener a la oposición local, contraria a las medidas de gobierno, esta vez con una advertencia:
"Los separatistas deben ser juzgados por la justicia militar", aseguró Morales en una rueda de prensa, antes de su retorno a La Paz, y aseguró que los opositores, en este año, que será electoral, intentarán hacer algo contra su Gobierno.
La oposición boliviana, dijo el Mandatario, luego de que ha sido derrotada en las urnas, sobre todo en el referéndum revocatorio, "ahora está organizando magnicidio, separatismo mediante el terrorismo".
En el proceso contra supuestas acciones terroristas, el Ministerio Público ha implicado al general retirado Lucio Áñez, que ya prestó su primera declaración. El general Gary Prado también fue mencionado por el abogado defensor de dos supuestos acusados, pero él negó toda participación; ambos no fueron encontrados el domingo para conocer su reacción. (La Prensa, 25-05-2009).
Visto en el tiempo, el caso boliviano expresa un estándar indeterminado de UNASUR para proporcionar apoyos absolutos. Pero esta no sería la causa de su declive. En el tiempo, la critica a UNASUR estuvo alimentada de una abundante retórica ideológica ( 8 . Con todo, el detonante para la desintegración del bloque fue la falta de acuerdo para la designación del secretario general. El último secretario general fue el colombiano Ernesto Samper, quien ejerció funciones ( Narea y Benzi, 2020, pp. 53-57 ) hasta el año 2017; gestión que países como Colombia, Chile o Perú, cuestionaron por su relación y cercanía con Nicolás Maduro. Una vez finalizado el mandato de Samper, Argentina propuso un candidato que fue vetado por Bolivia al no haber coincidencias políticas con la Argentina presidida por Mauricio Macri. Márquez, 2022 ) vacía de contenido real. Márquez, sostiene que "causantes" del fracaso de UNASUR --fueron-- los giros ideológicos de algunos países del bloque, que iniciaron con políticas tendientes a la desafiliación. La crisis de UNASUR "refleja la incapacidad de América Latina de crear proyectos de integración que sobrevivan a los cambios de gobiernos y a sus tendencias ideológicas" y probablemente ello impidió concretar proyectos de importancia en el tiempo que estuvo vigente ( Oyarzún, 2017, pp. 9-36 )
A partir de ese hecho no hubo consenso para la elección del secretario general y la UNASUR se vio paralizada indefinidamente.
En este contexto y en presencia de la mandataria interina Jeanine Añez, el 13 de diciembre de 2019, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia inició el proceso de denuncia de la UNASUR, comunicando a la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia y al Gobierno ecuatoriano (en su calidad de depositario del tratado), el inicio de acciones para tramitar la denuncia del Tratado Constitutivo de la UNASUR. Sin embargo, con el cambio de gobierno, el presidente de Bolivia Luis Arce determinó su retorno a la UNASUR, sin que a la fecha se tenga un balance de su logro. Desde el 2020:
Mediante una comunicación del Ministerio de Relaciones Exteriores de ese país se sostuvo que "La decisión asumida por el gobierno de transición de suspender la participación de Bolivia en los mencionados espacios de integración, respondieron a intereses meramente políticos, que poco tienen que ver con la vocación integradora del pueblo boliviano". (Márquez, 2020).
Bolivia y la Alianza Bolivariana para las Américas
La Alianza Bolivariana para las Américas (ALBA) surgió por iniciativa del extinto presidente de Venezuela Hugo Chávez Frías, en ocasión del III Encuentro de Jefes de Estado del Caribe en su primera Cumbre realizada el 14 de diciembre de 2004 en La Habana, Cuba. El nombre de este proyecto ha sufrido variaciones, inicialmente se denominó ALBA, luego pasó a ser ALBA-TCP. (Morales et. al., 2007).
El proyecto surge como un rechazo a la propuesta de los Estados Unidos de América de crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), el cual, para los países de la ALBA, representaba el modelo neoliberal de apertura de mercados para beneficio mayoritario de las empresas transnacionales.
En los objetivos de la ALBA se distinguen tres ejes: el histórico, el socioeconómico y el ideológico. Además, plantea la conformación de proyectos denominados "gran nacionales", en la perspectiva de concretar en ellos sus principales objetivos de unidad e integración.
El 29 de noviembre de 2019 el gobierno transitorio de Jeanine Añez comunicó a los países miembros de este foro el retiro de Bolivia de la ALBA-TCP. Sin embargo, con la asunción de Luis Arce, el gobierno de Bolivia ha retornado a la ALBA y al bloque liderado por Venezuela.
Bolivia y la CELAC
La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) surge el año 2010 como un espacio de diálogo y concertación entre los países latinoamericanos y del Caribe, con la exclusión expresa de Estados Unidos de América y Canadá. Su base formal es el Grupo de Río y la Cumbre de América Latina y el Caribe para la Integración y Desarrollo (CALC). Hoy la CELAC es la única iniciativa de integración que aglutina a los 33 países de América Latina y el Caribe, representando un esfuerzo de integración política muy ambicioso.
La CELAC está empeñada en afianzar su relación con la UE, es así que las cumbres que se realizaban en el ámbito de América Latina y el Caribe conjuntamente con la Unión Europea hoy se denominan UE-CELAC. Respecto al rol de la CELAC, Carlos Malamud sostiene que dicho organismo pretende realzar su papel "con la organización de otras cumbres birregionales o bilaterales con China, Rusia o los países árabes" (2015, p.11). Pese a los objetivos de la CELAC, aún no ha sido posible que América Latina se exprese con una sola voz en los problemas más comprometidos de la agenda internacional, como los conflictos de Libia, Siria y Palestina-Israel.
Bolivia ejerció la presidencia pro tempore (PPT) de la CELAC hasta el 18 de enero de 2020. En esa fecha Bolivia entregó oficialmente la PPT de la CELAC a los Estados Unidos Mexicanos y anunció su decisión de no participar más en las reuniones políticas de este foro.
Reflexiones finales
A doscientos años de su vida independiente, Bolivia, por su ubicación geográfica y su condición de país sin litoral, es quien más necesita de la integración como mecanismo de cooperación entre Estados. Ello es fuente de desarrollo y mejora su comercio exterior con mayor dinamismo. Sin embargo, el camino para Bolivia ha sido complejo.
Durante el gobierno del Movimiento al Socialismo (2006-2019) de Evo Morales, Bolivia dio un giro a la política de integración que había llevado adelante por más de cuatro décadas. Este giro transformó la participación del país desde un enfoque institucional internacional hacia otro, marcadamente regionalista y autonomista. En materia de integración, el rol del país cambió. Y en este contexto, los mercados tradicionalmente cercanos de Bolivia, la CAN y ALADI, dejaron de ser leídos por la política exterior boliviana como socios prioritarios. Esta actitud fue coincidente con una marcada tensión con los departamentos del Oriente boliviano, territorios con los que el conflicto llevó a lamentables episodios de sangre en el país. Por eso el interés de Bolivia por la ALBA y la UNASUR, bloques que no cuestionaron ni cuestionan la política exterior de Bolivia. Ello, hasta que les fue conveniente. Con el retroceso económico de estos bloques, Bolivia no alteró su política exterior comercial para enfrentar la conducción de los esquemas de integración regionales, prefirió otros horizontes con los cuales validar su política exterior y sus alianzas.
En ese sentido, Bolivia restó importancia estratégica a los acuerdos regionales latinoamericanos, sin evaluar lo que podría haber sido conveniente para el país en términos prácticos. Por ejemplo, un mayor acercamiento a Brasil o al Perú, un aliado histórico. Por el contrario, la presidencia del Movimiento al Socialismo opta por apoyar iniciativas de índole político e incorporar elementos distintivos como del Vivir Bien y la Diplomacia de los Pueblos para la Vida. Estas iniciativas, que no constituían o se basaban en proyectos de integración sostenibles, sino en principios y valores que forman parte de los elementos que tienden a la fragmentación continental, determinaron la opción de secundar procesos coincidentes particularmente con los intereses políticos de Venezuela, Cuba, Nicaragua, Ecuador y Argentina, solo reflejados en la ALBA. Es en este esquema que desde el año 2006, la política exterior boliviana se transforma y de paso, tensiona a la región, inscribiéndola junto a las ideologías de sus nuevos socios políticos: Venezuela, Cuba y Nicaragua.
Un tema complementario a la situación regional de Bolivia fue la institucionalización de la conducción del Ministerio de Relaciones Exteriores. Desde la aprobación de la Ley N° 465 9 , que exige la profesionalización del Servicio Exterior boliviano en su capítulo IV ha habido problemas. El Ejecutivo boliviano optó por consideraciones político-partidarias en la selección de los funcionarios de la política exterior boliviana, reformulando su Academia y toda la diplomacia. Ello rebajó el nivel de experiencia en temas de integración en el Ministerio o bien, llevó a sus integrantes a ser agentes de la Diplomacia de los Pueblos, asunto que tal como lo demuestra Mariana Narváez condujo a Bolivia hacia:
"(...) la inserción de Bolivia dentro del grupo de países con tendencia ideológica de izquierda que implicó una reconfiguración de su posición en las relaciones diplomáticas bilaterales-comerciales así como una revisión de sus posición en foros multilaterales, y en segundo lugar, por la ruptura de alianzas y relaciones que los gobiernos anteriores habían privilegiado en el entendido de que estas relaciones respondían a los intereses foráneos y de las élites nacionales". (Narváez, 2022: 85).
La ausencia de expertos de carrera en el Estado Plurinacional repercutió negativamente hasta el 2019 en la conducción de los procesos de integración boliviana, cuestión que dio paso al reemplazó de su tradicional vocación hacia la Comunidad Andina por una vinculación con el ALBA y por la paulatina incorporación de nuevos aliados internacionales en el escenario exterior del país, como son China, Irán y Rusia.
Es necesario recordar que entre el 2011 y el 2021, el país estuvo más atento a la relación con Chile, que a cualquier otro tema. Para ello, la creación de DIREMAR, el gasto significativo país que representaron los dos juicios con Chile, tuvieron un afán permanente a nivel multilateral y determinaron un distanciamiento esencial, precisamente con el país con el que había construido en el tiempo una relación de conectividad esencial para el marco exportador no tradicional de sus bienes al exterior hacia el Pacífico.
En ese contexto, la política exterior boliviana, termina limitándose como en tierra de contactos , con los países que la rodean, y en su avance en función de su rol devenido a partir de su ubicación geográfica y sus recursos naturales exportables.
Al inicio de esta investigación, se planteó como hipótesis que las relaciones exteriores de Bolivia en lo que va del siglo XXI, han vivido un permanente debate ontológico entre la politización y el pragmatismo en materia internacional, particularmente en los últimos años. A lo largo de la investigación hemos comprobado que, en el contexto de la trayectoria seguida por Bolivia, el impulso hacia esa integración presenta dos obstáculos: por una parte, la resultante de una fragmentación ideológica país, y, de otra, la ausencia de un personal de servicio exterior comprometido con una agenda institucional estatal vinculada a las potencias occidentales y los valores del mundo libre. Al respecto, el interés del partido gobernante por temas que responden a una agenda vinculada a asuntos que no se discuten y que son ajenos a la trayectoria histórica del país, determinan un reenfoque en materia internacional en desmedro de las regiones bolivianas y la noción de Bolivia como país puente entre el Atlántico y el Pacífico.
Cabe destacar que, en julio del año 2024, Bolivia logró oficialmente adherir al MERCOSUR. Resta ver si esta nueva posibilidad de integración mejorará su estatus a nivel internacional, contribuyendo así al crecimiento económico y prosperidad en la región ( MERCOSUR , 2024). Sin duda, el cambio del rol de país en el marco regional, la ausencia de un modelo de desarrollo sustentable en el mediano y largo plazo, no permite avizorar cambios significativos en materia de política de integración en la próxima década. En este contexto, resulta preocupante observar que los nuevos aliados del país no son sus vecinos, ni realmente tienen interés en fortalecer sus lazos con Bolivia prioritariamente. El incordio entre integración, politización, pragmatismo político y transformación estratégica han ido demasiado lejos en este primer cuarto de siglo.